Ліс — за кадастровими дужками

Однак близько 16 % території країни в цій системі фактично винесено за дужки. Це — ліси. У кадастрі вони лишаються «білими плямами» — територіями, які існують за своїми правилами, відмінними від тих, що визначені для земельних ділянок. І якщо довкола земельного законодавства в суспільстві ведуться палкі баталії, то ситуація з такими самими землями, лишень вкритими деревами (але від того не менш цінними), лишається якось в тіні.

Тим часом, за оцінками деяких експертів, показник залісненості країни вже не 16, а менше 11 %. Останню загальнодержавну інвентаризацію лісів проводили ще у 1996 році.

Гра офіційних і неофіційних, тобто експертних цифр та оцінок починається там, де система обліку закрита (читай: утаємничена) у межах окремих відомств. В епоху інформаційних технологій таких сфер лишається дедалі менше. Але Україна рухається дорогою консолідації даних (а відтак, їх публічності, читай — контрольованості суспільством) не по прямій, а накидаючи серйозні зигзаги.

«Двоєдиний» ліс

Українське законодавство підходить до лісу з двох боків. З одного боку, це земельні ділянки, які мають свої характеристики (площа, вид угідь, цільове призначення, власність) з іншого — власне дерева, які також мають свої характеристики. Тож і облік тут двоєдиний: кілометри квадратні, позначені зеленим кольором на картах, а також занесена до таблиць інформація про дерева — породу, вік, стиглість, кількість.

Усі ці дані поєднуються в Лісовому кадастрі. Законодавство передбачає, що він ведеться на основі Державного земельного кадастру і матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень та обліку лісів.

Зміна площ і конфігурації лісових масивів має відображатися на картографічних матеріалах; зміна кількості дерев — в інвентаризаційних таблицях. І все це — незалежно від того, в чиєму підпорядкуванні перебуває ліс: Державного агентства лісового господарства, Мінагрополітики, Мінекоресурсів (раніше — Мінприроди), Міноборони, Держслужби з надзвичайних ситуацій (раніше — МНС), у приватній чи комунальній власності.

Розподіл загальної площі земель лісового фонду України за відомчою підпорядкованістю (за даними Держлісагентства)

Щоб інформація відповідала реаліям, вона повинна бути актуальною (тобто регулярно оновлюватися, а не відображати стан справ 20-річної давності) та доступною для контролю, причому не лише «в межах відомства» та «зацікавленими особами», а всіма, хто хоче про це знати. Інакше завжди будуть підстави поставити офіційну статистику під сумнів.

Сьогодні Лісовий кадастр ведеться за інформаційним принципом, тобто за звітністю, яку самі ж фахівці лісових господарств і надають — раз на п’ять років. Система контролю цієї звітності, моніторингу стану лісів, як і прогнозування фактично відсутня. Формально вона існує, але недоліки, що їх має діюча система, фактично зводять нанівець саму ідею контролю.

На практиці її застосовують дуже рідко, оскільки передбачена процедура непроста для організації: для перевірки звітності на місця може виїжджати комісія у складі фахівців як з геодезії, так і з лісовпорядкування, і вони шляхом вибіркового аналізу окремих ділянок роблять висновки щодо правдивості наданих даних. Інша проблема — такий контроль не є незалежним, він відомчий, тобто вертикальний, тож результати так чи інакше будуть співвідноситися з «честю мундира» або, в гіршому випадку, з «прикриванням гріхів». Зайве говорити, що суспільство (незалежні експерти, громадські екологічні організації) за такої системи, де вся інформація концентрується за стінами відомства, відсторонені від контролю за ситуацією.

Щодо прогнозування, то воно також здійснюється переважно у межах одного відомства, фактично, в одній площині, без прив’язки перспективи життя лісу до інших, залежних від нього та дотичних до нього сфер буття.

Не порушуватимемо проблеми постійного перепідпорядкування лісових структур (учора — Мінприроди, сьогодні — Мінагрополітики), адже мова повинна йти про систему, яка має діяти незалежно від таких чинників.

Коли «кілочки» замінять на координати

Ще й досі значну частину топографічних карт, що ними користується Держлісгосп, створено до впровадження цифрових технологій (основна їх маса створювалася ще у 70-х — на початку 80-х років минулого століття). При співставленні із зображеннями відповідних територій на Публічній кадастровій карті (ПКК), космознімках і Google Map можна побачити разючі розбіжності — на місці колись зелених територій тепер прогалини, а то й будинки (див. фото).

Проблема паперових топографічних карт не лише в тому, що вони часто містять застарілу інформацію. Вони також базуються не на єдиній системі координат, отже, їх надзвичайно складно «звести до купи» навіть між собою, в єдину інформаційну систему, яка описувала б лісове господарство (подібна проблема була й при створенні електронного Державного земельного кадастру — дані про ділянки накопичувалися в півтора тисячах різних систем координат, які зрештою було зведено до єдиного знаменника). Зрозуміло, що ці карти також не прив’язані до єдиної національної системи координат, застосовувати яку зобов’язує законодавство і за якою вже «паспортизують» українські землі в земельному кадастрі. Тож зістикувати дані про ліси та землі також поки що неможливо.

Більш того, відповідно до ст. 116, 122–128 Земельного кодексу та ст. 9 Лісового кодексу землі лісогосподарського призначення оформлюються в ділянки при передачі у приватну власність та оренду. Питання оформлення у земельні ділянки лісів державної та комунальної власності в українському законодавстві не врегульовано.

Основним «орієнтиром на місцевості» у лісі й досі є такі собі «кілочки», що розбивають його на квартали. Такий підхід важко назвати досконалим, зокрема, з позиції контролю за господарською діяльністю в лісі. У лісорубному квитку (документі, що дозволяє вести вирубку) вказано квартал і площу ділянки, відведеної під вирубку. Проте на практиці може статися так, що реальні розміри вирубаної ділянки значно перевищать дозволені. Але довести це порушення складно. Адже ділянка лісового кварталу хоча й розташована на земній поверхні, однак, на відміну від «класичної» земельної, не оформлена документально, тобто формально не винесена в натурі, і точні координати її меж не визначені. Відтак, інформація про лісову ділянку не відображена в електронному Державному земельному кадастрі — перевірити це просто, звернувшись до Публічної кадастрової карти. На ній видно, що на ліси не накладено «сітку», яка свідчить про документально оформлені земельні ділянки. За таких обставин довести, що лісоруб (умисне чи ні) вийшов із пилкою за межі означеної ділянки, складно.

Тож першим кроком до наведення ладу з користуванням лісами має стати запровадження єдиних правил обліку земель, незалежно від того, ліс це чи пасовище. Тобто виділення ділянок у натурі, реєстрація з присвоєнням кадастрових номерів і внесення до електронного земельного кадастру. З відображенням на Публічній кадастровій карті.

Треба сказати, що Мінекоресурсів (з підпорядкування якого саме й вивели Держлісгосп) уже зробило крок до цього. Спільно з Держземагентством, яке відповідальне за ведення Державного земельного кадастру, відомство працює над тим, аби створити в кадастрі (та відобразити на Публічній кадастровій карті) окремий шар інформації щодо заповідних зон України (це близько 4 % території держави), які першими мають бути оформлені в земельні ділянки з чітко позначеними геопросторовими характеристиками. І є шанс, що в недалекому майбутньому ми їх побачимо на ПКК.

Тактичний вихід у космос

Торік у ЗМІ пройшла інформація, що на замовлення Мінекоресурсів (тоді Мінприроди) запущено програму космічного моніторингу несанкціонованих вирубок лісів і створення хаотичних смітників. Її вартість — 49 млн грн, період її дії на офіційному сайті агентства знайти не вдалося. Анонсувалося, що закуповуються космознімки з 70 різних супутників, за якими відомство хоче спостерігати за українськими лісами, водоймами, господарськими угіддями і навіть контролювати незаконні забудови. Уже після перших тижнів громадськість інформували, що програма окупила себе — вона дала можливість зібрати до 65 млн грн штрафів за порушення екологічного законодавства.

Як випливало зі слів заступника секретаря РНБО, колишнього міністра екології Миколи Злочевського, подальша схема роботи з цими матеріалами така: перевірені та підтверджені інспекторами матеріали відразу передавати до Генпрокуратури. Посадовець повідомив, що кілька незаконних вирубок з допомогою програми космічного моніторингу зафіксували навіть у заповідниках.

Проте, схоже, з тестового режиму проект так і не вийшов. Ні на сайті Мінекоресурсів, ні на сайті Держлісагентства інформацію про нього знайти не вдалося, як і посилання на планований публічний доступ до космознімків. У громадській приймальні Держлісагентства відповісти на питання про існування цього проекту не змогли.

Однак і до самої ідеї розв’язати проблему моніторингу завдяки космознімкам є чимало питань.

По-перше, достовірність знімків, масштаб і точність. Нагадаємо, в рамках проекту Світового банку «Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру» створено електронну систему Державного земельного кадастру. Для реалізації цього проекту Україна брала позику в 50 млн дол. Близько половини витрачено на створення сучасної картографічної основи (решту — на організацію загальнонаціональної інфраструктури збору, перевірки, передачі та зберігання кадастрових даних). Для цього було проведено аерофотозйомку всієї території України. На її базі виготовлено ортофотоплани, які й було покладено в основу індексно-кадастрових карт.

Тобто на момент замовлення космознімків держава вже мала високоточну аерозйомку, причому кращої якості. Адже космознімки зроблено з різних супутників, у різний час, з різними характеристиками, зокрема, із різною точністю, вони можуть не завжди відповідати вимогам до такої зйомки (її слід робити в безхмарну погоду, в певну пору року та годину дня, аби не спотворювати інформації тінню чи сніговим покривом, під певним кутом тощо), крім того, їхня точність — від 0,6 до 20 м. Тоді як роздільна здатність ортофотопланів, виготовлених у рамках проекту з дотриманням правил зйомки, — від 0,15 до 0,5 м.

По-друге, цей підхід дає можливість у кращому разі вирішити окремо взяті завдання в межах одного відомства. Тож витрачені кошти не можна розглядати як інвестицію. Ці знімки (на відміну від ортофотопланів) не мають прив’язки до системи координат. Водночас логічно, аби облік лісових угідь (масивів, які розташовані на земній поверхні) вівся за тими ж уніфікованими правилами, що й інших земель, тобто в єдиній державній системі координат.

Адже збір інформації різними відомствами не є самоціллю, метою є використання даних для формування політики в межах держави, а не окремих відомств. Тож фінансування кожним відомством своїх, окремо взятих починань не є стратегічно виправданим рішенням. Такий відомчий підхід є витрачанням коштів для досягнення лише тактичних цілей. Він не дає відповіді на запитання: «Що зі знімками робити далі?».

Нарешті ще один чинник. Відстежуючи повідомлення в пресі про згаданий проект, неможливо не відзначити: речником задуму із космознімками був переважно тодішній міністр екології Злочевський. Щойно він пішов з посади, і інформацію про проект розшукати вже неможливо, принаймні у відкритих джерелах, він наче зник. У публічному доступі космознімків, як обіцяв Злочевський, знайти не вдалося. Тож виникають сумніви, що й інші наміри за цим проектом також буде реалізовано. Це говорить про те, що в Україні досі актуальні «ініціативи окремо взятих чиновників», які живуть доти, доки чиновник-ініціатор при посаді, а не стратегічний план розвитку, що реалізовується незалежно від персоналій.

Чи світить Україні інфраструктура геопросторових даних

Саме завдання уніфіковано підійти до обліку та моніторингу всіх природних ресурсів, починаючи із земельних, спонукало Канаду до створення першої в світі системи геопросторових даних ще у 60-х роках минулого століття.

Об’єднавши в єдиній геоінформаційній системі все, що має прив’язку до земної поверхні в межах території держави, Канада одним махом вирішила низку організаційних питань, здешевила підтримку баз даних та одержала інтегровану, постійно оновлювану інформацію про всі свої природні ресурси. А ще — можливість прогнозувати наслідки, що їх спричинять зміни в тому чи іншому сегменті.

У цьому напрямі, особливо з розвитком комп’ютерних технологій, почав рухатися увесь світ. Адже що далі, то менш реально сховатися за державними кордонами та абстрагуватися від подій, які відбуваються не лише за прикордонним стовпчиком, а навіть на іншому кінці світу.

В Україні почали предметно говорити про створення такої системи наприкінці 90-х. Тоді відбулося кілька загальнонаціональних науково-практичних конференцій, на яких було запропоновано концепцію створення національної інфраструктури геопросторових даних.

У 2007 році Кабмін схвалив уже концепцію проекту закону України «Про національну інфраструктуру геопросторових даних».

Задекларовані принципи її створення та розвитку були цілком у контексті світових тенденцій. Інфраструктура мала ліквідувати в державі дублювання робіт зі збору геопросторових даних, а, відтак, витрачання бюджетних коштів на таке дублювання. Ці дані повинні поєднуватися в одній системі — геоінформаційні ресурси мають бути уніфіковані на основі використання єдиного базового набору геопросторових даних. Ці дані повинні оновлюватися постійно — на основі регулярного пооб’єктного топографічного та геоінформаційного моніторингу території, за якого бази геопросторових даних актуалізуються синхронно зі змінами ситуації на місцевості. Нарешті, інформація має бути максимально відкрита для громадян (ідеться, звичайно, про базові набори даних).

Справді, ведення паралельних систем — це неефективне використання ресурсів на збір, обробку, зберігання та оновлення інформації. Адже очевидно, що сьогодні, наприклад, відповідні роботи Держземагентства, відповідального за ведення земельного кадастру, та Держлісгоспу, що веде лісовий кадастр, у певній частині пересікаються й дублюються.

У концепції йшлося також про можливість конвертації національної інфраструктури геопросторових даних у світовий формат, тобто про взаємне користування даними для прогнозування та моделювання ситуацій. Для прикладу можна згадати Чернігівську область. Тут ліси українські, а також сусідні білоруські та російські складають єдину екосистему. І якщо, приміром, білоруси будуть свої ліси вирубувати під корінь, то нашим лісам, річкам і, зрештою, землям сільськогосподарського призначення буде непереливки.

Проте далі затвердження концепції закону справа так і не пішла.

Відповідь на запитання: «Чому такі непопулярні в нашій країні об’єднавчі кроки?», дає сумна історія зі створенням кадастрово-реєстраційної системи. У 2003 році Україна взяла позику у Світового банку для її створення — за це голосувала Верховна Рада (!). Система мала виконувати двоєдину функцію: відображати на карті землі та нерухоме майно і реєструвати право власності на нього. Для її створення потрібно було ухвалити закон, яким з-поміж двох відомств — Держземагентства та Мін’юсту — вибрати одне, яке цю систему вестиме. У 2004 році Верховна Рада законодавчо «вибрала» Держземагентство. Але Кабмін і досі не видав постанови, яка формально мала ввести цей закон у дію. Тож він так і не запрацював. Мін’юст не віддав свого права реєструвати нерухомість. Як відомо, нинішня система реєстрації земель передбачає похід громадян до двох відомств. Це не лише створює незручності для власників, а ще й ускладнює та здорожує обмін інформацією між двома відомствами та її зберігання. Стратегія розвитку держави мала б унеможливлювати такі зигзаги. Але якщо зорі запалюють, значить, це комусь вигідно. І дуже.

Однак важливо інше. Ведення окремих відомчих реєстрів — це «релікт» того періоду в історії людства, коли воно не знало комп’ютерів, їх можливостей накопичувати та обробляти дані. Сергій Кубах, директор проекту Світового банку «Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру», наголошує: головне — не кількість баз даних і реєстрів, не володіння інформацією задля володіння, а ефективне її використання. Наприклад, звертається компанія за дозволом на вирубку лісу певної площі. А що буде, якщо більше лісу вирубати? Більше деревини для промисловості отримають. А як це позначиться на рельєфі самого лісу? Як вплине на формування ґрунтів? Чи зміниться від цього русло річки, що протікає неподалік? Чи не загрожує це надзвичайними ситуаціями на кшталт повеней і зсувів ґрунту? Як вплине на клімат регіону? Змоделювати реальні, «об’ємні» наслідки одного рішення можна в умовах геоінформаційної інфраструктури.

Створена й реалізована (попри всі міжвідомчі перетягування каната) ідея електронного земельного кадастру в Україні дала можливість у цілому впорядкувати дані, що стосуються інформації про земельні ділянки. Та не тільки. З точки зору створення інфраструктури геопросторових даних цей ресурс має більший потенціал. Він може слугувати базою для її розвитку. Лісовий кадастр міг би бути тематичним шаром, складовою цієї єдиної системи.

Питання створення національної інфраструктури геопросторових даних стоїть в Україні вже принаймні 15 років. Є розуміння «навіщо» і розуміння «як» це зробити. Це шлях, яким усе одно Україна піде. Якщо зважити на карпатські повені, це вже не просто економічно вигідно, а життєво необхідно для держави. Але за перебігом подій цих останніх 15 років ніяк не проглядає державницький інтерес. Зате дуже рельєфно проступає відомчий. А це підхід, коли за відомчими соснами лісу вже не видно.

А саме пошук балансу та компромісу між інтересами відомств і формує державну політику.