«Прецедент Москаля» как временная альтернатива префектам

Децентрализация — одна из ключевых реформ в государстве, предусматривающая делегирование значительного объема полномочий и ресурсов на места. Впрочем, уже четвертый год подряд существует правовой вакуум в вопросе надзора за соблюдением законов органами местного самоуправления.

Законом Украины №1697-VII от 14 октября 2014 года «О прокуратуре» была ликвидирована функция общего надзора. На замену прокурорам должны прийти префекты. Создание института префектов предусмотрено проектом закона №2217а от 1 июля 2015 года «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)». Однако по политическим причинам сегодня исполнительную власть на местах продолжают представлять местные государственные администрации. В подавляющем большинстве они пытаются урегулировать все спорные вопросы с органами местного самоуправления внесудебным способом.

В этом контексте интересен противоположный опыт Закарпатской областной государственной администрации по обжалованию в судебном порядке решений органов местного самоуправления на основании их несоответствия законам.

Всего в течение 2016 года, как свидетельствует ответ на запрос, Закарпатской облгосадминистрацией инициировано пять судебных дел в отношении органов местного самоуправления, из которых два иска предъявлены Мукачевскому городскому совету, по одному — Ивановецкому сельскому совету Мукачевского района, Великоберезнянскому районному совету и Вильховецкой объединенной территориальной общине.

Иски касались разных вопросов: финансирования учреждений профессионально-технического образования; земельных отношений; распределения медицинской субвенции; декоммунизации; природоохранной сферы. Особенностью судебных процессов было то, что непосредственное участие в них принимал Геннадий Москаль, с приходом которого в 2015 году на должность губернатора Закарпатья, собственно, и начались судебные войны обладминистрации с местным самоуправлением.

Мукачевские ПТУ

В январе прошлого года в городе Мукачево Закарпатской области разгорелся скандал, связанный с отказом городского совета от финансирования учреждений профессионально-технического образования. Так, Законом Украины «О государственном бюджете на 2016 год» расходы на подготовку кадров для ПТУ, расположенных в городах областного значения, были отнесены к расходам бюджетов этих городов. Однако депутатами Мукачевского городского совета в решении от 12 января 2016 года «О городском бюджете г. Мукачево на 2016 год» финансирование трех ПТУ города вообще не было предусмотрено.

Закарпатская обладминистрация обратилась с административным иском в Мукачевский горрайонный суд с требованием об отмене указанного решения, ссылаясь на его несоответствие действующему бюджетному законодательству. Истец также просил суд обязать горсовет повторно рассмотреть и принять решение о местном бюджете на 2016 год с соблюдением требований Бюджетного кодекса и закона о госбюджете на этот год.

Возражая против удовлетворения иска, горсовет ссылался на то, что финансирование ПТУ должно обеспечиваться Минобразования, которому подчинены такие заведения. Также ответчик считал, что обладминистрация вообще не имела права на обращение в суд с иском к горсовету, поскольку согласно ст. 122 Бюджетного кодекса имеет право обжаловать в судебном порядке только нарушение требований по составлению бюджета в части межбюджетных трансфертов.

Мукачевский горрайонный суд, удовлетворяя этот иск в апреле прошлого года решением, которое оставлено без изменений апелляционной инстанцией, признал, что городской совет должен предусмотреть в бюджете на 2016 год расходы на ПТУ и профинансировать их полностью. Кроме того, суд пришел к выводу, что обладминистрация является надлежащим истцом по этому делу, обосновывая это тем, что местные государственные администрации в соответствии с Бюджетным кодексом осуществляют контроль за соответствием бюджетному законодательству районных и городских бюджетов, а ст. 119 Конституции Украины предусматривает, что облгосадминистрации на соответствующей территории обеспечивают исполнение Конституции и законов Украины.

В свою очередь Мукачевский горсовет в августе прошлого года подал в Окружной админсуд Киева иск к Минфину, Госказначейству, Кабинету министров, Минобразованию, при участии третьего лица — Верховной Рады с требованием выполнить положения ст. 142 Конституции Украины и компенсировать расходы Мукачево на финансирование профтехобразования.

На своей странице в Facebook мэр Мукачево Андрей Балога назвал судебные процессы, инициированные властями области о финансировании учреждений профтехобразования, не чем иным, как расправой над политическими оппонентами и грубой войной против местного самоуправления.

Земля на продажу

Очевидно, вдохновленная успехом от выигранного дела по бюджету, Закарпатская обладминистрация в июле 2016 года подала в суд административный иск о признании незаконным и отмене решения Мукачевского горсовета от 23 июня 2016 года №261, которым депутаты предоставили разрешение на продажу участка общей площадью 1,7 га территории Мукачевского автовокзала по цене 582 грн за 1 кв. м. Покупателем земельного участка стало ужгородское предприятие «Закарпатавтотранс».

Истец отметил, что земля была передана из коммунальной собственности в частную с грубым нарушением законодательства, поскольку земли коммунальной собственности подлежат продаже отдельными лотами на конкурентных началах (земельных торгах), чего не было в этом случае. В иске также приведены процедурные нарушения при принятии спорного решения. Так, вопрос передачи земли, принадлежащей территориальной общине, не согласовывался уполномоченным на это органом — земельной комиссией Мукачевского городского совета.

Орган местного самоуправления возражал против удовлетворения иска и отметил, что спорное решение соответствует действующему законодательству. Депутаты горсовета дали разрешение на выкуп земли территории автовокзала, которая была у покупателя на праве постоянного пользования. Стоимость продажи является обоснованной, а бюджет города пополнился почти на 10 млн грн.

Мукачевским горрайонным судом по этому иску в августе 2016 года было открыто производство по делу. Однако уже в сентябре иск оставлен судом без рассмотрения, поскольку истцом подано ходатайство о его отзыве.

Мотивы отказа обладминистрации от иска неизвестны. Мукачевский горсовет в публикации на собственном сайте объяснил это тем, что председатель ОГА понял бесперспективность судебного иска, а власти города принимают решения в земельной сфере исключительно в правовой плоскости.

Декоммунизация на селе

В мае 2016 года Закарпатская обладминистрация обратилась в суд с иском к Ивановецкому сельскому совету Мукачевского района Закарпатской области о признании действий неправомерными, признании незаконным и отмене решения сельсовета от 5 апреля 2016 года №91 «О переименовании улиц».

Исковые требования мотивированы тем, что в связи со вступлением в силу 21 мая 2015 года Закона Украины «Об осуждении коммунистического и национал-социалистического (нацистского) тоталитарных режимов в Украине и запрете пропаганды их символики» сельсовет должен, как и все остальные органы местного самоуправления страны, принять в шестимесячный срок решение о переименовании объектов топонимики, названия которых содержат символику коммунистического тоталитарного режима. В случае если такое решение советом не принято, его принимает председатель соответствующего совета в трехмесячный срок. Если же и указанное должностное лицо не издает распоряжение о переименовании, то полномочия по решению этого вопроса в соответствии с законом предоставляются председателю областной государственной администрации.

В указанные сроки ни сельсоветом, ни сельским головой соответствующие решения приняты не были. В этой связи 24 марта 2016 года Закарпатской ОГА было издано распоряжение №124 «О переименовании улиц в населенных пунктах Закарпатской области», которым были переименованы улицы, в частности на территории Ивановецкого сельского совета. После этого сельсовет, уже не имея соответствующих полномочий по декоммунизации, своим решением от 5 апреля 2016 года №91 переименовал улицы населенного пункта.

Постановлением Мукачевского горрайонного суда Закарпатской области от 27 мая 2016 года иск обладминистрации был удовлетворен, а спорное решение признано незаконным и отменено. По данным Единого государственного реестра судебных решений, указанное решение суда в дальнейшем не оспаривали.

Спор вокруг парка

Не только органы местного самоуправления Закарпатья проявляют повышенную чувствительность к вмешательству в свои дела. Со своей стороны Закарпатская ОГА также ревностно защищает компетенцию государства в той или иной сфере. В таком случае даже те вопросы, которые не влекут за собой прямых правовых последствий, становятся принципиальными.

Так, в ноябре прошлого года Великоберезнянским районным судом Закарпатской области был удовлетворен иск Закарпатской обладминистрации к Великоберезнянскому районному совету и отменено его решение от 22 июня 2016 года, которым депутаты признали неудовлетворительной работу Ужанского национального природного парка.

В судебном заседании представители ОГА указывали на то, что действующим законодательством райсовет не наделен полномочиями давать оценку работе национальных природных парков, входящих в сферу управления Минэкологии. Поэтому его решение принято с превышением полномочий и нарушением законов «О местном самоуправлении в Украине», «Об охране окружающей природной среды» и «О природно-заповедном фонде Украины».

Следует отметить, что причиной для заслушивания руководства Ужанского нацпарка на сессии райсовета стали обнаруженные летом прошлого года факты незаконной вырубки леса.

В письменных возражениях на иск ответчиком указано, что согласно п. 8 ст. 30 Лесного кодекса Украины районные советы решают другие вопросы в сфере лесных отношений в соответствии с законом. В то же время райсоветом не объяснено, какие именно другие вопросы вправе решать орган местного самоуправления.

В отличие от судебных дел о бюджете Мукачево и переименовании улиц, где обладминистрация имела специальные правовые основания для обращения в суд в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и закона о декоммунизации, в данном споре истец ограничился ссылкой на свои конституционные полномочия по обеспечению выполнения Конституции и законов Украины на соответствующей территории.

Суд счел исковые требования ОГА обоснованными. Судебное решение от 10 ноября 2016 года, которым был удовлетворен иск, обжаловано ответчиком в апелляционном порядке, сведений об окончательном решении по делу пока нет.

Медицинская субвенция — району, а не общине

Судебное дело №307/2222/16-а по иску Закарпатской ОГА к Вильховецкому сельскому совету стало, наверное, первым прецедентом в государстве, когда в судебном порядке было отменено решение о бюджете объединенной территориальной общины.

Так, Вильховецкая объединенная территориальная община в 2016 году получила из госбюджета свыше 7,3 млнгрн субвенции для финансирования медицинской помощи первого и второго уровня. Своих учреждений медицинской помощи второго уровня у Вильховецкой общины нет, поэтому местные жители лечатся в Тячевской районной больнице, Тячевской районной поликлинике и Нересницкой участковой больнице.

Решением сельсовета от 25 декабря 2015 года, которым утвержден бюджет Вильховецкой объединенной территориальной общины на 2016 год, медицинская субвенция в полном объеме была направлена ​​на расходы для оказания амбулаторно-поликлинической (первичной) медицинской помощи.

Закарпатская обладминистрация просила суд отменить решение органа местного самоуправления как принятое с нарушением требований Бюджетного кодекса. Ответчика обязали повторно принять бюджет с учетом решения вопроса о передаче средств медицинской субвенции Тячевскому районному бюджету для оказания вторичной медицинской помощи жителям Вильховецкой общины.

Ответчик ссылался на то, что на государственном уровне не решен вопрос о порядке распределения соответствующих финансовых ресурсов на первичную и вторичную медицинскую помощь.

Тячевский районный суд Закарпатской области, удовлетворяя этот иск в сентябре прошлого года, отменил спорное решение полностью и обязал сельсовет в месячный срок решить вопрос распределения медицинской субвенции в соответствии с законом.

Львовский апелляционный административный суд в ноябре пересмотрел решение суда первой инстанции и вынес новое постановление. Он признал решение сельсовета об утверждении бюджета частично незаконным и недействительным в части расходов на распределение средств медицинской субвенции из государственного бюджета Украины на 2016 год.

Несмотря на проигрыш по делу, орган местного самоуправления не спешит выполнять судебное решение в пользу обладминистрации. Так, по данным Единого реестра судебных решений, в январе текущего года Тячевским районным судом Закарпатья было возвращено заявление государственного исполнителя о разъяснении решения суда.

Опыт Закарпатской облгосадминистрации свидетельствует о том, что существует проблема отсутствия в Украине надзора за соблюдением законов органами местного самоуправления. В то же время выполнение местными государственными администрациями конституционной функции по обеспечению законности на соответствующих территориях не является адекватной заменой так называемому общему надзору.

Во время реформы децентрализации власти планируется создание института префектов по французской модели. В частности, префекты смогут останавливать действие актов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд. В украинских реалиях это может привести к чрезмерному вмешательству государства в дела местного самоуправления, в частности в тех регионах, где декларируется создание новых дееспособных общин. Даже сейчас без функционирования института префектов государство в лице местных администраций не испытывает трудностей в доказывании перед судом своего права на представительство интересов территориальных общин и необходимости их защиты.

В правоприменительной практике следует обеспечить разумный баланс интересов органов государственной власти и территориальных общин для недопущения, с одной стороны, безосновательного вмешательства государства в местные дела и, с другой, — произвола со стороны должностных лиц от местного самоуправления. Этому должно способствовать принятие, в конце концов, необходимых изменений в Конституцию и закона «О префектах», где будут определены процедуры отбора и назначения будущих префектов, гарантии их политической беспристрастности и ответственность по закону.