Изменения в Конституцию в вопросах, ответах и примерах

Ст. 157 абз. 2 Конституции Украины устанавливает: «Конституция Украины не может быть изменена в условиях военного или чрезвычайного положения». Этот вопрос стал противоречивым, поскольку одни считают, что менять Конституцию нельзя, если введено военное или чрезвычайное положение, а если такое состояние не введено, Конституцию можно менять в соответствии с установленным порядком внесения таких изменений; другие считают, что нельзя ее менять, если существуют только условия военного или чрезвычайного положения, без его введения.

Исчерпывающий ответ на этот вопрос дает сама Конституция.

Запрет внесения изменений в Конституцию — не единственный, содержащийся в Основном Законе и связан с военным и чрезвычайным положением. Так, ст. 83 устанавливает: «В случае завершения срока полномочий Верховной Рады Украины во время действия военного или чрезвычайного положения ее полномочия продолжаются до дня первого заседания первой сессии Верховной Рады Украины, избранной после отмены военного или чрезвычайного положения».

Сравнение этих диспозиций Конституции дает исчерпывающий ответ на спорный вопрос.

Если бы в статье 157, абз 2. вместо слов «в условиях» стояли слова «во время действия» (то есть точно как в ст. 83, абз. 4), тогда действительно, в Конституцию нельзя вносить изменения лишь тогда, когда введено и действует военное или чрезвычайное положение. Но в ст. 157, абз. 2 нет слова «действия» военного или чрезвычайного положения, а есть только слово «условия». Это означает, что Конституцию нельзя менять, даже если существуют только условия военного или чрезвычайного положения, без его действия; то есть без его введения.

Наличие сегодня в Украине условий военного положения не вызывает ни у кого сомнений. На это прямо указывает Закон Украины «О правовом режиме военного положения», в котором среди условий значатся: наличие вооруженной агрессии или угрозы нападения на государство; опасность государственной независимости Украины и ее территориальной целостности и многие другие.

Таким образом, менять Конституцию Украины в данных условиях запрещает сама Конституция. В случае, если победит правовой вандализм, такие изменения могут быть отменены следующей властью; такой прецедент Украина уже имела.

Изменениями в Конституцию фактически уничтожается существующее административно-территориальное устройство Украины. Так, полностью исключается абз. 2 ст. 133, устанавливающий:

«В состав Украины входят: Автономная Республика Крым, Винницкая, Волынская, Днепропетровская, Донецкая, Житомирская, Закарпатская, Запорожская, Ивано-Франковская, Киевская, Кировоградская, Луганская, Львовская, Николаевская, Одесская, Полтавская, Ровенская, Сумская, Тернопольская, Харьковская, Херсонская, Хмельницкая, Черкасская, Черновицкая, Черниговская области, города Киев и Севастополь».

То есть, если изменения вступят в силу, то получится, что в состав Украины уже не входят ни Автономная Республика Крым, ни любая другая ныне существующая в составе Украины область (в том числе Донецкая и Луганская), ни Киев, ни Севастополь.

Но такие изменения нарушают ст. 2 Конституции Украины, согласно которой «территория Украины в пределах существующей границы является целостной и неприкосновенной». И изменить это можно только путем всеукраинского референдума.

Меняется также абз. 1 ст. 133, устанавливающий: «Систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села». В предложенных изменениях этот абзац теперь в следующей редакции: «Систему административно-территориального устройства Украины составляют административно-территориальные единицы: общины, районы, регионы». То есть, снова из системы административно-территориального устройства исчез Крым, а также населенные пункты, являющиеся основой местного самоуправления, а именно: города, районы в городах, поселки и села.

Возникает резонный вопрос: а на каком основании тогда будет существовать местное самоуправление, если изначально оно было на базе населенных пунктов? 

Понятие «община» существует и в действующей Конституции (ст. 140), но оно существует как сообщество жителей села, или жителей нескольких сел, поселка и города.

В изменениях в Конституцию под общиной подразумевается не сообщество жителей, а административно-территориальная единица, которая никоим образом не связана с населенными пунктами Украины (ни с городом, ни с поселком, ни с селом). Это подтверждает и абз. 2 ст. 140 изменений в Конституцию, где устанавливается: «территориальную общину составляют жители поселения или поселений соответствующей общины». Какого поселения или поселений — не указывается.

Теперь попробуем этот абсурд материализовать. Итак, по действующей Конституции, местное самоуправление существует на уровне города, района в городе, села, поселка, отвечает всем современным и историческим критериям существования самоуправления в мире. После изменений самоуправление будет существовать на уровне поселений, количество которых не установлено. Это может быть и территория теперь существующего района, а может, и больше.

В состав одной общины могут входить десятки ныне существующих сел, поселков и даже городов, что может составлять от 50 тыс. жителей и более (50 тыс. — средняя численность нынешних районов). Бюджет будет только у общины, а все села, поселки и города, в нее входящие, оказываются без бюджета вообще. Возникает вопрос: так это приближает услуги и финансовые ресурсы к гражданам или отдаляет? Ответ однозначен: конечно, отдаляет!

Следовательно, это не децентрализация, а централизация: фактически, большая махинация, направленная на уничтожение самоуправления в Украине. И не надо рассказывать о добровольности объединения. Эта добровольность существует только до внесения изменений в Конституцию Украины, а после этого власть (или нынешняя, или следующая) все сделает в директивном порядке. И делать много не надо. Достаточно просто вместо более чем 10 тыс. бюджетов сделать меньше тысячи и взять их под личный контроль. И таким образом самоуправление фактически будет огосударствленное или олигархизированное.

Приведу один из возможных примеров такой олигархизации. Возьмем город и село возле него. Обычная для Украины территориальная ситуация. Сейчас власть существует и в городе, и в селе (или группе соседних сел). После изменений будет создана единая община города и села (сел), или, как пишут авторы, жителей поселений.

В селе большое имение построил местный (а, возможно, и не местный) олигарх. Мы знаем, что они это любят. Поэтому административный центр общины будет образован в селе, где живет олигарх, а офис — прямо у него в усадьбе. Именно туда будет стекаться весь бюджет общины, который должен быть теперь, по заверениям авторов изменений в Конституцию, мощным и самодостаточным. Убежден, что так оно и будет, но только для олигарха. Что же касается жителей города с их вечными коммунальными и прочими проблемами, то им придется ездить (если будет работать транспорт) или ходить в село к олигарху. Правда, у первых же ходоков, которые увидят большой забор и стаю злых псов, желание ходить отпадет. Такая децентрализация.

Об особенностях самоуправления

Наиболее резонансным в изменениях в Конституцию стал вопрос п. 18 Переходных положений, который устанавливает: «Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом». Многие в нем увидели фактическое признание ЛНР и ДНР и их легализацию через изменения в Конституцию.

Разобраться с особенностями осуществления самоуправления не сложно, потому что точно такая же норма Конституции содержится в ст. 140, абз. 2, и касается Киева и Севастополя. Приведу дословно, ст. 140, абз. 3: «Особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины». Эта норма существовала с момента принятия Конституции, то есть, ей уже почти 20 лет. Проведя небольшое исследование, как же жили с такими особенностями города Киев и Севастополь, и что с ними произошло, сможем сделать безошибочный прогноз и по отдельным районам Донецкой и Луганской областей.

Что произошло с Севастополем и его особенностями осуществления самоуправления — всем известно. Думаю, не стоит и анализировать. Можно только констатировать, что такие особенности не помешали, а, скорее, поспособствовали потере (надеемся, временной) Украиной этого города, не говоря уже о том, что такие особенности самоуправления практически в течение всех 20 лет существования этой нормы Конституции тщательным образом создавали и развивали антиукраинскую среду в этом городе.

Теперь обратимся к опыту Киева. Во исполнение норм Конституции был принят (в 1999 году) закон «О столице Украины городе-герое Киеве». Ст. 11 этого закона устанавливает систему управления районами в городе Киеве и констатирует следующее:

1. Вопрос организации управления районами в городе Киеве относится к компетенции Киевского городского совета и решается в соответствии с Конституцией, этим и другими законами Украины, решениями городского совета об управлении районами города.

2. В районах города Киева действуют районные в городе Киеве государственные администрации.

Как известно, из перечисленных правовых актов, которыми должны руководствоваться при решении вопроса управления районами города Киева, Конституция имеет высшую юридическую силу. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей (ст. 8 Конституции Украины).

Но Конституция Украины (ст. 118) не предусматривает существования государственных администраций на уровне районов в городах. Государственные администрации существуют только на уровне области, района (не путайте с районом в городе), городах Киеве и Севастополе.

Появление государственных администраций в районах Киева (кстати, как и Севастополя) объясняется особенностями осуществления местного самоуправления в этих городах. Итак, вывод: особенности осуществления самоуправления — это правовое регулирование на территории, имеющей такие особенности в соответствии с законами, нормы которых могут противоречить требованиям Конституции. Это фактически снятие конституционной защиты (иммунитета) с таких территорий.

Изменить нормы Конституции не так просто, потому что они защищены соответствующей процедурой. Изменить нормы закона не сложно. Всего 226 голосов (а при использовании технологии «кнопкодавства» и того меньше) — и можно законом под особенности самоуправления написать все что угодно.

Ярким примером тому является город Киев. После принятия закона о столице Киев потерял только самоуправление на уровне районов в городе, но сохранял значительные полномочия на уровне города и имел почти самодостаточный бюджет. После прихода к власти Януковича, одним изменением в закон о столице, которого почти никто не заметил, Киев потерял весь бюджет и систему управляемости, и в таком состоянии находится по сей день.

На этом печальном опыте Киева и Севастополя, городов, которые, согласно Конституции, имели особенности осуществления самоуправления, можно безошибочно сказать, что то же самое произойдет и с Донецкой и Луганской областями.

И даже если сначала в законе об их особом статусе не будет ничего угрожающего, оно появится потом, когда успокоится улица и народ разойдется по своим насущным делам. Никто и не заметит (аналогично Киеву), как там будет собственная полиция, прокуратура, собственные суды, то есть все свое особое. Единственное, чего там не будет, так это Украины, как сейчас в Севастополе, городе с особым статусом местного самоуправления.

О префектах

Авторы изменений в Конституцию предлагают вместо местных государственных администраций создать префектуры на уровне областей, районов, в Киеве и Севастополе. При этом ст. 118 изменений в Конституцию, которой вводятся префекты, гласит: «Исполнительная власть в районах и областях, в Киеве и Севастополе осуществляется префектами». Так префекты это контрольно-надзорная власть или исполнительная? Если исполнительная, то получается, что мы одну исполнительную власть (государственные администрации) меняем на другую (префектов). Получается как в том известном фильме: возьмите у этих граждан брак и выдайте им другой.

Но теперь, кроме префектов, на уровне области и районов воспроизводятся исполкомы соответствующих советов. Исполкомы и ЖЭКи всегда были атрибутами советской власти. Так что мы воспроизводим, европейские или советские модели власти? Может, нынешняя власть стремится воссоздать Советский Союз быстрее Путина?

Давайте промоделируем систему власти на территориях, если эти изменения, не дай Бог, произойдут. Возьмем областной центр (например, Житомир или Полтаву). Какая власть будет в этом городе:

— исполнительная самоуправленческая власть (мэр и его исполнительный орган);

— районный совет (соответствующего района) и его исполнительный комитет;

— исполнительная власть соответствующего районного префекта;

— областной совет и его исполнительный комитет;

— исполнительная власть соответствующего областного префекта.

При этом лица, отвечающего за область или, как авторы изменений теперь называют, регион, нет (сейчас это все-таки глава государственной администрации). То есть власти больше, ответственности меньше.

Как вы думаете, что будет делать вся эта свора властей? Правильно, проедать бюджет, ездить на авто за бюджетные средства и т. д. Ну а главное — шмонать бизнес. А мы говорим о борьбе с коррупцией?! Здесь никакие антикоррупционные бюро не помогут.

Если же префекты — это надзорная власть, то Украина уже имела прообраз такой власти. На какой территории Украины был Совет, его (им образованный) исполнительный комитет (назывался Советом министров) и был префект (называлось представительство президента)? В Автономной Республике Крым. И где теперь у нас эта автономная республика — я даже не ставлю знак вопроса. Теперь авторы изменений в Конституцию решили такую «сильную и мощную» власть, которая прошла испытания на эффективность в Крыму, распространить на всю Украину. Для чего? Видимо, для того, чтобы с Украиной произошло то же, что и с Крымом.

А вот еще несколько вопросов, как к власти, так и к гражданам. Как вы думаете, кого выберут в советы, например, в Донецкой и Луганской областях, других восточных и южных регионах? Понятно — пятую колонну Путина. И эта пятая колонна сформирует свои исполнительные органы. И что эти исполкомы будут делать? Решать социальные вопросы граждан? Они будут уничтожать украинское государство!

На региональном уровне нет никакого самоуправления. Там должна быть усилена система государственной власти (особенно на уровне области).

Самоуправление существует только на уровне населенных пунктов. Там и надо его усиливать, и начать с финансовой децентрализации, не требующей никаких изменений в Конституцию. А действующая власть делает все наоборот: централизует самоуправление и децентрализацию государственной власти на региональных уровнях. И то, и другое разрушает демократические основы украинского государства, разрушает само государство.

Остановимся на финансовых и имущественных вопросах в системе самоуправления, поскольку авторы изменений в Конституцию утверждают, что после этих изменений реки денег польются в местные общины.

Сначала об имуществе. Если в действующей Конституции имущество и средства бюджетов принадлежат территориальным общинам сел, поселков, городов, районов в городах, то после внесения изменений все это будет принадлежать общинам поселений. Где будет расположен центр такого поселения и кто будет им управлять, думаю, мы объяснили выше. Но теперь и имущество не будет принадлежать ни селу, ни городу, ни поселку. Например, пруд в деревне. Он является коммунальной собственностью общины села, и эта община через сельсовет, который собирается в том же селе, решает, как им распорядиться (или самим содержать, или сдать в аренду и т. п.). Теперь этим прудом будут распоряжаться в условном центре общины поселений. И так будет со всем имуществом не только в сельской местности, но и в городах. Это что-то вроде коллективизации. Представляете, какой простор для казнокрадов и воров? Имущество в одном месте, а решение по нему принимается далеко в другом. И об этом никто не знает и даже не догадывается. Узнают только тогда, когда появится большой забор, как сегодня с застройкой Киева.

Теперь о средствах местных бюджетов. В Конституцию вводится норма, согласно которой часть общегосударственных налогов будет зачисляться в бюджеты общин. Но все налоги в Украине фактически по своей природе являются общегосударственными (они обязательно платятся на всей территории Украины, имеют установленную законом базу и единый порядок администрирования).

До недавнего времени подоходный налог с граждан, который является основным источником местных бюджетов, полностью оставался в местных бюджетах. В последние годы центральная власть начала забирать часть этого налога в государственный бюджет. Больше всего от этого страдает Киев. Так, если бы в киевский бюджет засчитывалось 100% подоходного налога с граждан, то это, по данным 2014 года, составило бы около 15 млрд грн. А в 2015 году в киевский бюджет перечисляют только 40% этого налога. То есть потеря около 9 млрд грн. Ощутимо. Это и киевляне чувствуют. Поэтому вместо того, чтобы исправить это безобразие, его закрепляют в Конституции. Так что это не увеличение доходной базы местных бюджетов, как кричат авторы изменений в Конституцию, а уменьшение. Кроме того, кто будет определять эти части общегосударственных налогов, которые будут привлекаться в местные бюджеты, и какие это части? 5% и 95% — и то, и другое является частью. Понятно, что это будет делать центральная власть ежегодно законом о бюджете, что фактически нивелирует принцип самостоятельности местных бюджетов.

Следовательно, такие конституционные нормы делают вечно зависимым местное самоуправление от государственной власти. Так что и финансовая часть конституционных изменений никак не соответствует гарантиям, закрепленным в ст. 7 Конституции Украины.

Об узурпации власти

Многие эксперты заметили увеличение полномочий президента Украины в предложенных изменениях. Больше всего этот вопрос связан с правом президента распускать советы, увольнять глав общин и назначать так называемого временного государственного уполномоченного, который должен организовать работу соответствующих исполкомов.

В странах демократии таких полномочий практически нигде не существует, особенно в части назначения временного уполномоченного. Вообще странно выглядит, когда временному человеку предоставляют постоянный конституционный статус. В Конституцию, которая должна быть правовым фундаментом стабильности страны, закладываются нормы сплошных особенностей и временности, что фактически подрывает основы конституционного строя как демократического.

Такое право президент приобретает, если председатель общины или совет приняли акт, не соответствующий Конституции Украины, создающий угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности.

В какой-то мере можно воспринять роспуск совета или отстранение от должности главы как жесткую санкцию в случаях, когда принимаются акты, угрожающие украинскому государству. Но назначение временного уполномоченного не влазит ни в какие рамки демократии. Этот инструмент можно использовать и в обратном направлении. Например: президент или его окружение хотят завладеть земельным участком или имуществом, а община не принимает соответствующего решения. Тогда дается команда найти в актах общины какие-нибудь нарушения. Их находят, прямо или косвенно связывают с Конституцией, и смотришь: вместо избранного народом главы уже руководит временный уполномоченный президента. Кстати, в изменениях в Конституцию ничего не говорится о случаях, когда Конституцию будет нарушать временно уполномоченный. То есть ему разрешено все, так это надо понимать. Аналогичную операцию можно провернуть под выборы президента. В не очень лояльных регионах меняют избранную власть на временно назначенную. Она проводит выборы, и в случае победы понятно, что победителей судить не будут. Такие нормы в Конституции не усиливают демократию в стране, а только ее дискредитируют. Безусловно, это механизм узурпации власти.

Кстати, об узурпации. Ст. 5 Конституции Украины устанавливает, что никто не может узурпировать государственную власть. Но что такое узурпация власти — никто не объяснил. Возможно, поэтому постоянно и появляются на высших должностях государства узурпаторы, несмотря на то, что узурпация запрещена.

Попробую дать свое видение этого явления. Та же ст. 5 Конституции Украины устанавливает, что единственным источником власти в Украине является народ. Следовательно, ни Верховная Рада, ни Конституционный суд или любой другой — исключительно народ.

Но народ, когда избирал президента, не наделял его теми полномочиями, которые тот хочет получить, используя свои властные возможности. Отсюда вывод: если эти изменения в Конституцию будут приняты Верховной Радой, то они должны вступить в силу после новых выборов президента Украины, или надо будет проводить внеочередные выборы президента, чтобы народ, как единственный источник власти, наделил гаранта желаемыми им полномочиями.

В случае, если действующий президент воспользуется полномочиями, которыми его не наделял народ, это будет узурпация власти и нарушение им Конституции Украины. А это влечет за собой ответственность, причем без сроков давности.

Предложенные изменения в Конституцию нарушают территориальную целостность государства, уничтожают административно и финансово систему самоуправления, вводят механизмы, не совместимые с нормами демократии.