Изменения в Конституцию — «филькина грамота»

1 июля 2015 года наконец-то был зарегистрирован проект закона №2217а о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти), инициированный президентом Петром Порошенко.

Наблюдая, с каким воодушевлением была проведена презентация проекта без обнародования его положений, как живо политики и политологи комментируют поправки в Конституцию, содержание которых им доподлинно не известно, уже чувствовал, как закрадывается подозрение, что все будут, мягко говоря, удивлены, получив окончательный текст проекта изменений в Конституцию.

В принципе, можно было бы и в Верховной Раде проголосовать проект №2217а не только без обсуждения, но и без публикации содержания. Это в последнее время популярно: принимать неизвестно что, а потом требовать отменять результаты голосования, как недавно произошло с законом о реструктуризации валютных кредитов.

Но даже если и было бы такое желание, все равно «грехи» не пускают — речь, как-никак, идет об Основном Законе: содержание поправок обязательно надо отправлять на согласование в Конституционный суд, поэтому без вариантов — рано или поздно Петру Порошенко пришлось бы осчастливить общество своим конституционным произведением.

Этот светлый час откровения наступил 2 июля, когда текст проекта, а также представление, сравнительная таблица и пояснительная записка стали доступны для изучения.

Предчувствия меня не обманули. Пятый президент Украины уверенно шагает по тропам своих предшественников к финишу, о чем я предупреждал на прошлой неделе.

Не знаю, известно ли Петру Алексеевичу, откуда пошло выражение «филькина грамота», но ради расширения кругозора стоит напомнить. Это название вошло в историю дважды: первый раз «сверху», благодаря царю Ивану Грозному, который презрительно назвал разоблачительные письма митрополита Филиппа II против преступлений опричнины «филькиной грамотой», а самого митрополита — Филькой.

Второй раз название пошло в народ «с низов», когда «царь-освободитель» Александр ІІ наконец-то решил даровать свободу крепостным. Он так долго колебался, выход из крепостничества был обусловлен таким большим перечнем оговорок и обязательств, что Манифест 19 февраля 1861 года оказался многословным и малопонятным для подавляющего большинства населения. Тогда крестьяне стали отказываться верить в подлинность Манифеста, называя его «филькиной грамотой» — по имени митрополита Филарета, непосредственно составлявшего текст монаршего указа. Пошли слухи, что, мол, существует настоящая царская грамота, где всем бедным крепостным людям дарится полная и безусловная свобода и земля, но ее перехватили негодяи-помещики и подделали эту «филькину грамоту», дабы морочить людям голову. И запылали крестьянские восстания с новой силой...

К сожалению, история учит нас только тому, что ее уроки проходят мимо. С этим проектом №2217а вышло почти как с дарением свободы крепостным. То есть в названии декларируется децентрализация, а направление прямо противоположное.

В целом предложения президента можно обобщить по трем категориям: 1) совершенно пустые; 2) плохо продуманные; 3) абсолютно недопустимые.

Начнем с первой категории. Проект содержит большой ряд абсолютно пустых, бессодержательных положений, не меняющих существующих правоотношений, либо не имеющих острой необходимости, либо вообще не присущих тексту Основного Закона.

Приведу лишь несколько примеров.

Много копий было сломано из-за одного-единственного предложения, появившегося в Заключительных и переходных положениях, следующего содержания: «Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом».

По какому поводу, простите, ажиотаж?! Эта норма вообще ни о чем. Особенности осуществления местного самоуправления в городе Киеве тоже определяются законом. Более того, если бы авторы проекта изменений в Конституцию открыли ее не в последний день перед обнародованием текста поправок, а хотя бы за неделю, то с удивлением узнали бы, что, в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 92 Конституции, исключительно законами и только ими определяются основы местного самоуправления. А чем, простите, еще они могут определяться? И не только в Донецкой, Луганской, но и в Одесской, Львовской, Черкасской и любой другой области Украины. Точка.

Другой пример. Предлагается п. 16 ч. 1 ст. 92 изложить в следующей редакции: «16) статус Киева как столицы Украины». Действующая редакция: «16) статус столицы Украины; специальный статус других городов».

То есть Петр Порошенко хочет уточнить, что под столицей Украины он имеет в виду город Киев, а не Харьков, Львов или Сумы. При этом вычеркнуть упоминание о специальном статусе других городов. Такой «другой» город всего один — это Севастополь, который сейчас находится под властью РФ после событий 2014 года. И это прямо противоречит его же собственному предложению в ст. 133 закрепить, что «Особенности Киева, Севастополя в системе административно-территориального устройства Украины определяются отдельными законами».

Многие положения проекта №2217а вообще не присущи тексту Основного Закона, или же являются откровенным графоманством.

Например, ст. 140 в новой редакции начинается так: «Территориальная община осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления путем самостоятельного регулирования общественных дел местного значения и управления ими в рамках Конституции и законов Украины».

Сравним с действующей редакцией ст. 140: «Местное самоуправление является правом территориальной общины — жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины».

В чем разница?! То же самое переписано другими словами.

В целом создается впечатление, что президент хочет сделать вид, будто он «открыл» общины как единицы местного самоуправления и стремится поставить это себе в заслугу.

На самом деле это изобретение велосипеда. Положение о местной общине давным-давно закреплено в ч. 2 ст. 140 Конституции: «Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы».

Проблема не в том, что общины нет в Конституции, а в том, что в законе «О местном самоуправлении в Украине» отсутствуют конкретные механизмы и четкие процедуры реализации прав общины на непосредственное осуществление самоуправления.

Если на данный момент действующая Конституция упоминает различные формы самоорганизации граждан (ст. 140), как то сельские, поселковые, городские советы и даже домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения, то президент предлагает провести унификацию названий — всех скопом переименовать в общины, вот и вся реформа!

Это повлечет за собой тотальное переименование и реорганизацию тысяч местных советов наименьшего уровня — сельских и поселковых, которые и без того бедны, как церковные мыши, и не в состоянии решать даже насущные вопросы. Теперь «в награду» им придется заниматься реорганизацией: например, создать комиссию по ликвидации сельского совета, создать новый совет общины, передать имущество на баланс новому органу, провести перерегистрацию земельных участков на новых владельцев, получить новые земельные акты, заменить печать, внести изменения в ЕГР юридических лиц, решить вопрос с учетом в соответствующих контролирующих органах: налоговых, пенсионных и тому подобное. Кто этим будет заниматься, кому это нужно, ради чего?

Другая новация: Петр Порошенко предлагает указать в Разделе IX «Территориальное устройство Украины» (ст. 133) следующее:

«Систему административно-территориального устройства Украины составляют административно-территориальные единицы: общины, районы, регионы.

Территория Украины разделена на общины. Община является первичной единицей в системе административно-территориального устройства Украины.

Несколько общин составляют район.

Автономная Республика Крым и области являются регионами Украины».

То, что области являются регионами Украины, — очевидно. Можно написать наоборот: регионы являются областями Украины. Ровно то же самое. Вообще, слова «регион» и «область» являются синонимами, предложение президента — это типичная тавтология, игра слов.

Чем областное деление страны не угодило Порошенко? Разделение на области было закреплено в 30-х годах прошлого века, то есть более 80 лет назад. Без существенных изменений области пережили Сталина, Хрущева, Брежнева, Горбачева, четырех президентов Украины, но не обошли бдительного ока пятого. Есть ли насущная необходимость заниматься тотальными переименованиями областей, органов власти, переписыванием из пустого в порожнее? Я так понимаю, что памятники Ленину стремительно заканчиваются, а света в конце тоннеля как не было, так и нет.

Впрочем, вышеприведенные предложения больше напоминают известный анекдот, когда высокое начальство предлагало каждый раз перекрашивать коровник для улучшения надоев, пока все коровы не подохли. И тогда прозвучала сакраментальная фраза: «Жаль. У нас было еще много новых идей...»

Следующая категория предложений относится к плохо просчитанным.

Президент предлагает такую системную конструкцию: с одной стороны самым решительным образом предлагается ликвидировать остатки прокурорского надзора, отменив п. 5 ч. 1 ст. 121 Конституции, которым на органы прокуратуры возлагался надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. То есть, ну его, этот надзор за соблюдением прав человека. И права человека по тому же адресу...

Мы хорошо помним оживленную дискуссию накануне принятия новой редакции закона «О прокуратуре» от 14 октября 2014 года. Тогда с самых высоких трибун нам рассказывали, что надзор за соблюдением законности в стране — это пережиток преступного прошлого, пусть законностью занимаются бесплатные адвокаты и правозащитники. Мол, ничего плохого, если наш путь в Европу будет немного освящен правовым беспорядком и юридическим хаосом.

Прошло девять месяцев. Петр Порошенко родил новую идею, согласно которой все же нужен общий надзор, причем не в аспекте защиты прав человека, а просто — надзор. В интересах надзирателей.

Только теперь вместо органов прокуратуры предлагается наделить надзорными полномочиями префектов, которых назначает на должность и увольняет с должности президент Украины по представлению Кабинета министров Украины (ст. 118 в новой редакции), и на которых возложены функции надзора за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления; координации деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти и надзора за соблюдением ими Конституции и законов Украины (п. 1, п. 2 ч. 1 ст. 119).

Это предложение является не очень продуманным, ведь непонятно, каким образом префекты вопреки требованиям п. 3, п. 4 ч. 1 ст. 121 Конституции и ряда положений Уголовного процессуального кодекса будут осуществлять надзор за соблюдением законов органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность и ведут следствие, или выполняют решение суда о принудительных медицинских мерах или содержат людей под стражей.

Наиболее яркий пример — это МВД. Как быть с прокурорским надзором и процессуальным руководством в конкретном уголовном производстве? Вправе ли будет префект истребовать дела в порядке надзора? Сможет ли он отменять решения следователя, например, об избрании меры пресечения, или отменять арест имущества? Это все вопросы без ответов...

Как будут взаимодействовать областной префект и областной прокурор: кто за кем будет следить, или они будут делать вид, что не знакомы?

Такое впечатление, что у Петра Порошенко есть латентное желание совмещать должность главы государства и генерального прокурора. И без того ГПУ много лет руководилась в ручном режиме с Банковой. Теперь, по сути, предлагается бывшее главное управление общего надзора ГПУ скрестить мичуринским способом с бывшими областными администрациями, создав гибрид под названием префектура?

Кстати — каламбур. Многие века ошибочно считалось, что Понтий Пилат был прокуратором Иудеи. Согласно новейшим археологическим находкам было установлено, что в действительности Понтий Пилат был префектом Иудеи, как и все остальные назначенные римским цезарем местные руководители... Может, Петр Порошенко тоже где-то мысленно видит себя в римских рыцарских доспехах в стиле фотографий а-ля Пшонка? Но напрасно, умыть руки, как вышеупомянутому то ли префекту, то ли прокуратору, не удастся...

Впрочем, вся эта кипа бумаг вовсе не ради местного самоуправления. Проект №2217а содержит одно абсолютно неприемлемое предложение — согласно ч. 3 ст. 144 в новой редакции предлагается:

«В случае принятия председателем общины, советом общины, районным, областным советом акта, не соответствующего Конституции Украины, создающего угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности, президент Украины останавливает действие соответствующего акта с одновременным обращением в Конституционный суд Украины, временно останавливает полномочия главы общины, состава совета общины, районного, областного совета и назначает временного государственного уполномоченного. Временный государственный уполномоченный направляет и организует деятельность соответствующих исполнительных органов местного самоуправления общины, исполнительного комитета районного, областного совета».

Одновременно президент наделяется полномочиями временно останавливать полномочия главы общины, состава совета общины, районного, областного совета и назначать временного государственного уполномоченного в случаях, определенных настоящей Конституцией — п. 8-1 ч. 1 ст. 106 Конституции.

Очень интересный вопрос: президент по своему усмотрению будет оценивать, что создает угрозу, а что не создает, и на основании субъективного, ничем не доказанного видения (или желания?) отстранять от выполнения своих полномочий законные органы местной власти и назначать неких «уполномоченных» (это слово вообще мне напоминает времена гражданской войны 1917–1922 годов)?

Я отчетливо представляю себе картину: приезжает в областной совет на броневике дядька в кожаном кожухе с маузером: «Кто здесь облсовет? А ну, слезай! Теперь я ваша власть, вот мой мандат! Я — уполномоченный».

Или, может, все же назначает «смотрящих»?

Цель, с которой Петр Порошенко хочет получить эти полномочия, заведомо несоразмерна: отстранив от обязанностей действующую местную власть, президент обращается в Конституционный суд (ч. 4 ст. 144). Если Конституционный суд признает решение местных властей законными, то... ничего! Президент говорит: извините, ошибся, и отзывает своего уполномоченного. Но если Конституционный суд признает акт местной власти неконституционным — это влечет за собой всего-навсего досрочное прекращение полномочий местного головы и назначение досрочных выборов в этой ячейке местного самоуправления. И все. Больше ничего.

Такая правовая конструкция нарушает принцип презумпции невиновности, ведь законно избранные председатель и депутаты местных властей могут быть хотя бы временно подвергнуты наказанию и поставлены в положение доказывать свою невиновность в Конституционном суде. Это нарушает принцип непрерывности законно избранной власти. С другой стороны, никаких рычагов, в том числе судебных, привлечь президента к ответственности в случае злоупотребления им этим правом не предусмотрено.

Этот правовой режим власти временных уполномоченных над страной абсолютно недопустим для правового демократического государства и имеет все признаки нелегитимной узурпации власти. Зато могу с уверенностью утверждать, что Банковая зря питает тщетную иллюзию, что все «испугаются» и пойдут по этому пути.

Статистика неумолимо свидетельствует на примере предшественников, что ни счастья, ни лавров игра в Конституцию инициаторам не приносит. Просто финиш стал еще ближе, чем казалось раньше...