Лицензионные условия для рынка лотерей: цивилизованные или по-нашему?

Лицензионные условия для лотерейного рынка, вокруг которых в последнее время ломались копья серьезных государственных структур, уже на рассмотрении в Кабинете министров. То есть теоретически еще существует вероятность, что правительство в лице премьера Владимира Гройсмана прислушается к гласу разума и заставит министра финансов Александра Данилюка учесть хотя бы часть замечаний Антимонопольного комитета и Государственной регуляторной службы.

Практически же, если учитывать интересы на лотерейном рынке политических фигур и имя человека, под которого пытаются протянуть монополию оператора, надежд на это крайне мало. Если не сказать, что они вообще нулевые. Поэтому «Ракурс» попытался разобраться, что же страна получит «на выходе», если все аргументы противников монополии на лотерейном рынке окажутся гласом вопиющего в пустыне.

Без лицензионных условий наш лотерейный рынок худо-бедно обходится с 2012 года, когда был принят закон о лотереях, которым Минфин обязывали их разработать и утвердить. А с 2014-го все лотерейные операторы живут по просроченным лицензиям, действие которых закончилось в 2013 году. Кстати, возможность работать по ним предусмотрена в том же законе. Пока в Минфине думали, как разработать лицензионные условия, ничего не меняя по сути, рынок стремительно катился в тень.

Весной прошлого года этот документ таки появился на свет, но государственные структуры, которые по закону тоже должны его изучить и внести в лицензионные условия свои изменения, если таковые имеются, их не подписали — слишком много принципиальных вещей, по их мнению, там надо было менять. То есть документ, предполагающий монополию одного участника рынка, — с замечаниями — вернулся в Минфин, да там и завис.

В 2018-м ситуация обострилась: Кабмин внес в госбюджет этого года строку, предусматривающую поступления от деятельности лотерейного рынка в размере 1,9 млрд грн. Это значит, что игнорировать решение вопроса с утверждением лицензионных условий и дальше попросту нельзя. Антимонопольный комитет и Государственная регуляторная служба настаивают на внесении предложенных ими изменений. О необходимости доработать проект лицензионных условий для лотерейного рынка говорит и Степан Кубив, вице-премьер-министр, курирующий экономический блок правительства. Да только в Минфине — как тот Васька, который слушает да ест. И при этом активно ищет пути, как настоять на своем. Злые языки поговаривают, что в преддверии грядущих выборов экс-глава Администрации президента Борис Ложкин со своим партнером, заместителем руководителя фракции БПП Александром Третьяковым, с именами которых связывают компанию «Украинские национальные лотереи», через министра финансов пытаются прибрать к рукам лотерейный рынок.

Камень преткновения — 10-летний стаж работы

По словам главы Государственной регуляторной службы Ксении Ляпиной, с которой пообщался «Ракурс», ГРС еще с 2015 года, когда был принят закон «О лицензировании видов хозяйственной деятельности», неоднократно обращалась в Минфин по вопросу ускорения подготовки лицензионных условий и разработки их в соответствии с требованиями этого закона. Но камнем преткновения все время становилось то, что представители Минфина ориентировались на положения закона «О государственных лотереях в Украине», игнорируя законодательство о лицензировании.

«Есть технические и принципиальные разногласия относительно лицензионных условий для лотерейного рынка, — поясняет Ксения Ляпина. — В законе о лицензировании четко сказано, что отдельные условия, которые определены законами, не должны фигурировать в лицензионных условиях, потому что они действуют до тех пор, пока действует закон. Их перенесение в лицензионные условия не изменит действия этих норм. Прежде всего это касается действующей сейчас нормы, требующей от компании, которая хочет получить лицензию для работы на этом рынке, 10-летнего опыта работы. В нашей реальности такую лицензию может получить только один игрок».

Кроме ГРС с этим положением проекта лицензионных условий не согласен и Антимонопольный комитет Украины. По словам государственной уполномоченной АМКУ Агии Загребельской, главная задача комитета как госоргана — защищать конкуренцию. О том, какими перипетиями сопровождалась борьба АМКУ с Минфином за приведение/не приведение лицензионных условий для рынка лотерей в цивилизованный вид, писать не будем, чтобы не загружать читателя специфическими терминами, которые больше важны специалистам. Кому интересно, могут зайти на страничку Загребельской в соцсетях — там все описано подробно и с эмоциями.

В ГРС также говорят, что законом о лотерейной деятельности предусмотрено наличие электронной системы, состоящей из систем оператора и центральной системы, принадлежащей государству, в которую в онлайн-режиме должна поступать информация обо всех операциях с лотереями. Это единственный способ решить проблемы, поскольку, во-первых, защитит потребителя от вмешательства, искусственного ограничения фондов выигрышей, выбора победителя и т. д., а во-вторых — обеспечит реальную фискализацию. «Только при наличии такой системы, — подчеркивает Ксения Ляпина, — можно понимать все происходящие операции. Ни одно требование наличия кассовых аппаратов не решит проблему. Тут должна быть только электронная система, причем необходимость ее наличия должна быть прописана в лицензионных условиях. Требования к оборудованию, к процедурам и процессам как раз и являются предметом лицензионных условий. Но включать в них такие требования Минфин категорически не хочет». По мнению главы ГРС, без решения этих вопросов урегулировать лотерейный рынок так и не удастся — как и увеличить поступления в бюджет.

Что говорит европейский опыт

Бодаясь вокруг лицензионных условий, логичным было бы посмотреть, как разрабатывают их за рубежом. Понятно, что в европейских странах лицензионные условия для деятельности рынка лотерей не пишутся под копирку, а потому они могут существенно отличаться от страны к стране. Но, как правило, в Европе не берут оплату за лицензию. «Лицензия выдается на основе тендера, когда претенденты выдвигают программы и инвестиции в центральную и терминальную системы, гарантируют качество и безопасность сервиса для игроков, а для государства — сумму налогов на добрые дела для социальных нужд. Высокая оплата за лицензию характерна, как правило, в случаях с игорным бизнесом (казино и букмекерские конторы). В этих же случаях существует оплата за каждую точку реализации. Для лотерей это нехарактерно, — поясняет «Ракурсу» эксперт в сфере игорного бизнеса, кандидат юридических наук Зоряна Топорецкая. — В связи с этим создается впечатление, что ряд положений проекта украинских лицензионных условий писались Минфином не под лотерейных операторов, а для игровиков. И в фокусе украинского регулятора от принятия документа выигрывают не классические лотереи с их низкой игровой зависимостью и высокой социальной отдачей, а игровые автоматы (которые смогут замаскироваться под лотереи с визуализацией) и букмекерство (они смогут замаскироваться под лотереи тото или мгновенные), где риски лудомании гораздо выше, а налоги собираются меньше».

Не используют европейские страны и кассовые аппараты для контроля лотерей, поэтому в их лицензионных условиях такого требования нет. Но наличие ЦС и электронных терминалов приема ставок является естественным условием работы операторов. При этом эксперты считают, что лицензионные условия в первую очередь надо рассматривать в контексте всего украинского законодательства. На данный момент, как уверяют в Украинской ассоциации игровой индустрии, проблему стоит искать в двух законах: 2009 года о моратории на азартные игры и 2012 года о государственной лотерее. Именно законом о гослотерее предусмотрена монополия и разные виды лотереи, которые на самом деле подразумевают под собой другие виды азартных игр. Лицензионные условия — лишь последствия. Рассматривать их отдельно бессмысленно. Законодательство в целом требует обновления как в сфере лотереи, так и в сфере азартных игр, причем на уровне законов, а не подзаконных нормативных актов.

Лоббизм в чистом виде?

Что мы имеем сейчас? «Минфин вопреки требованиям закона «О государственных лотереях в Украине» разрабатывал проект лицензионных условий пять лет (вместо трех месяцев, как это предусмотрено законом), — вносит четкость в этот вопрос Зоряна Топорецкая. — И что же мы видим в результате пятилетней работы? Минфин просто взял старую редакцию лицензионных условий и скопировал туда положения закона «О лотереях», коррупционные положения своего законопроекта №4663 (а он содержит высокие коррупционные риски, что признано Комитетом ВРУ по вопросам предотвращения и противодействия коррупции), а также добавил в него лоббистские нормы, которые позволяют монополизировать рынок в пользу одного частного субъекта — Украинских национальных лотерей».

Именно по поводу этих положений высказывали свои замечания Госрегуляторная служба и Антимонопольный комитет Украины. А доработка проекта лицензионных условий на самом деле означает полную переработку документа, поскольку речь идет об изменении его концепции. При этом действующим в нашей стране законодательством (Регламент КМУ и ст. 21 закона «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности») предусмотрено повторное согласование проекта. «Но Минфин не выполняет распоряжения вице-премьера Степана Кубива, который настаивает на необходимости доработать документ, — отмечает юрист, — поскольку не просто не хочет повторно разрабатывать проект лицензионных условий. Речь идет скорее о нежелании исключать лоббистские положения в интересах одной компании, а также коррупционные положения, позволяющие Минфину в ручном режиме управлять лотерейным рынком. Ну и плюс банально не хочется повторно согласовать проект со всеми заинтересованными государственными органами».

Правительство в целом и Минфин в частности, если им это по каким-то причинам выгодно, сразу вспоминают курс на Европу, которым изо всех сил якобы следует наша страна. И вот интересно: подобный подход к разработке документа, по которому хотят заставить работать целое направление бизнеса, причем такое, которое априори должно приносить в бюджет страны серьезные деньги, — это тоже общепринятая европейская практика? Эксперты отмечают, что каждое государство выбирает для себя ту модель рынка, которая сложилась исторически. Что касается регулирования лотерейной деятельности, то задача государства — создать условия для работы уже сформировавшегося рынка, обеспечить четкие и прозрачные требования и правила работы, жесткий государственный контроль как за всем процессом оборота средств, так и за каждой отдельной операцией. Важно также обеспечить защиту игроков от развития игровой зависимости и создать условия для финансирования социальных проектов за счет лотерейной деятельности.

Монополия у них не в тренде

В большинстве стран лотерейный рынок ограничен несколькими операторами, что позволяет поддерживать между ними конкуренцию и улучшать качество продукта. В Греции, Дании, Италии, Нидерландах, Словении, Швеции, Израиле, Китае и Азербайджане на рынках работают всего по два оператора лотерей. В Испании их три, в Японии — четыре, в Канаде — пять, в Германии — 17, в США — аж 47. Один оператор действует во Франции, Финляндии, Польше, но это компания, которая полностью или в большей части находится в государственной собственности и проводит лотереи более 100 лет.

Более того, в Европе сейчас набирают популярность межгосударственные лотереи. Так, Euro Millions проводится совместно операторами из трех стран: Française des Jeux (Франция), Loterías y Apuestas del Estado (Испания) и Camelot (Великобритания). Межгосударственная лотерея Euro Jackpot организована операторами Хорватии, Дании, Эстонии, Финляндии, Германии, Исландии, Италии, Латвии, Литвы, Нидерландов, Норвегии, Польши, Словении, Испании и Швеции. Играть в нее могут на территории всех этих стран. Поэтому, например, во Франции кроме национальных лотерей компании Française des Jeux еще распространяют Euro Million. В Польше помимо национальных лотерей тотализатор Sportowy распространяет лотереи Euro Jackpot. Однако ни в одной стране мира, отмечают эксперты, нет монополии на лотерейном рынке единой частной компании, как это предлагают сделать в Украине.

Если говорить о необходимости разделения понятий «лотерея» и «азартные игры» (а всем известно, что сегодня нелегальные казино часто работают под вывесками лотерейных заведений), то нужно учесть, что эксперты отмечают наличие двух ключевых пластов проблемы. Первый — как раз монополизация лотерейного рынка. А второй — подмена понятий: лотереями стали называться букмекерские пари (это у нас сейчас спортивные лотереи), игровые автоматы (они превратились в моментальные лотереи). Именно закон о гослотереях, подчеркивает президент Украинской ассоциации игровой индустрии Ирина Сергиенко, заложил бомбу замедленного действия, которая сейчас готова взорваться, потому что идет серьезная война за передел рынка.

«Мы понимаем ситуацию достаточно просто, — поясняет она. — Официально задекларировано, что азартные игры запрещены, но фактически они доступны в любом городе, в любом районе, причем 24 часа в сутки. При этом никем не регулируются, не контролируются, никому не отчитываются. Более того, на рынке нездоровая ситуация, когда в таких условиях еще идет война за монополию».

В то же время Ирина Сергиенко считает, что цивилизованное решение проблем, накопившихся на лотерейном рынке, неразрывно связано с ситуацией в игровой индустрии в целом. Но вот готова ли сейчас Верховная Рада вернуться к вопросу реформирования законодательства о лотереях в комплексе с решением вопроса о легализации и возвращении в законное русло игорного бизнеса? «Практически никто из народных депутатов, как и правительство, до сих пор не был готов работать с решением этой проблемы, — уверяет президент УАИИ. — Но сейчас и в Кабмине, и в парламенте появилось понимание, что ситуация требует урегулирования. Подтверждение этому — находящиеся в Раде законопроекты. Но на самом деле пока нет такого проекта закона, который можно было бы принять хоть завтра и создать хорошую почву для формирования здорового рынка для защиты общества. А имеющиеся инициативы требуют серьезной доработки, хотя при наличии политической воли этот вопрос можно решить за два-три месяца».

Ирина Сергиенко считает, что это можно делать поэтапно, взяв за основу концепцию, предложенную в свое время экс-министром финансов Александром Шлапаком: разделить казино, букмекерскую деятельность и лотереи и урегулировать их разными законодательными актами. Если говорить концептуально, то рецепт регулирования легальной игровой индустрии следующий: законодательство должно быть таким, чтобы, с одной стороны, бизнес развивался в установленных рамках и под контролем государства. При этом он должен иметь возможность зарабатывать деньги, иначе не будет работать легально. Зарабатывая деньги, бизнес сможет платить налоги в бюджет. И еще одна сторона этих отношений, которую не стоит забывать, — общество. Чтобы не возникло социального конфликта, оно в этой ситуации должно быть защищено. По мнению эксперта, если мы примем такое законодательство, которое позволит обществу чувствовать себя защищенным, государству — получать налоги, а бизнесу — зарабатывать деньги, то предприниматели сами выйдут из тени, а иностранные инвесторы, которые привыкли работать только в легальном поле, принесут деньги в Украину.

Чтобы дело сдвинулось с мертвой точки, надо активизировать работу в этом направлении при профильных комитетах. Либо же, как считают в УАИИ, создать отдельную рабочую группу в Верховной Раде, включив туда экспертов, представителей бизнеса, общественности, чтобы доработать существующие законодательные инициативы. А пока что имеем нездоровую войну за рынок: и за лотерейный, который как бы «в законе», но при этом больше в тени, чем «на свету», и за игорный, который пока полностью в тени и не рыпается. Сейчас легализироваться вроде как хотят все участники рынка. Но при этом каждый в отдельности не прочь получить какие-то преференции лично для себя. Именно это желание и провоцирует те процессы, которые мы сейчас наблюдаем вокруг принятия лицензионных условий для лотерейного рынка. Но и участникам этого рынка, и Минфину с Кабмином в целом важно осознать, что надо создать здоровую с экономической точки зрения модель и в ней работать на принципах конкуренции, а не обеспечивать монопольно-тепличные условия для кого-то избранного.

Деятельность без права наказать за нарушения

Учитывая ситуацию, главный вопрос сейчас — чего ждать Украине, если Кабмин таки примет лицензионные условия для рынка лотерей в том виде, на котором настаивает Министерство финансов. Зоряна Топорецкая отмечает, что для операторов это будет означать монополизацию лотерейного рынка в пользу единственной компании — УНЛ, которая получит бесконтрольное привилегированное положение, поскольку документом не предусмотрено механизмов аннулирования лицензии в случае существенных нарушений законов этим оператором.

Компания, в свою очередь, сможет проводить азартные игры под видом лотерей с визуализацией и лотерей тото, поскольку документ не содержит четких критериев для разграничения лотерей и азартных игр. А нелегальные сегодня игровики смогут легализоваться как распространители оператора лотерей.

Государству рассчитывать на увеличение денежных поступлений вряд ли стоит: монополист не будет заинтересован в уплате налогов. Кроме того, введение Минфином платы за лицензию «с двери» (за размещение отдельного пункта распространения и оборот средств через кассовые аппараты) возвращает лотерейную отрасль к модели, которая существовала до запрета игорного бизнеса.

Оператор сможет платить минимальный платеж за пункт распространения (это 17 тыс. грн в год для лотерей тото и 170 тыс. грн в год для лотерей с визуализацией), спокойно проводить там азартные игры под названием «Государственные лотереи», скрывать реальные доходы и не платить других налогов. Игроки получат массовое распространение игорных заведений под видом пунктов распространения, а значит, серьезную угрозу для здоровья, поскольку будут высокими риски формирования игровой зависимости.

Мария ХВОЩ