Ліцензійні умови для ринку лотерей: цивілізовані або по-нашому?

Ліцензійні умови для лотерейного ринку, навколо яких останнім часом ламалися списи серйозних державних структур, вже на розгляді в Кабінеті міністрів. Тобто теоретично ще існує ймовірність, що уряд в особі прем'єра Володимира Гройсмана прислухається до голосу розуму і змусить міністра фінансів Олександра Данилюка врахувати хоча б частину зауважень Антимонопольного комітету і Державної регуляторної служби.

Практично ж, якщо враховувати інтереси на лотерейному ринку політичних фігур і ім'я людини, під яку намагаються протягнути монополію оператора, надій на це вкрай мало. Якщо не сказати, що вони взагалі нульові. Тому «Ракурс» спробував розібратися, що ж країна отримає «на виході», якщо всі аргументи противників монополії на лотерейному ринку виявляться гласом того, хто волає в пустелі.

Без ліцензійних умов наш лотерейний ринок худо-бідно живе з 2012 року, коли було ухвалено закон про лотереї, яким Мінфін зобов'язували їх розробити й затвердити. А з 2014-го всі лотерейні оператори живуть за простроченими ліцензіями, дія яких закінчилася у 2013 році. До речі, можливість працювати за ними передбачена в тому ж самому законі. Поки в Мінфіні гадали, як розробити ліцензійні умови, нічого не змінюючи по суті, ринок стрімко котився в тінь.

Навесні минулого року цей документ таки з'явився, але державні структури, які за законом теж повинні його вивчити й внести до ліцензійних умов свої зміни, якщо такі є, їх не підписали — забагато принципових речей, на їхню думку, там треба було міняти. Тобто документ, який передбачає монополію одного учасника ринку, — із зауваженнями — повернувся до Мінфіну, там і завис.

У 2018-му ситуація загострилася: Кабмін вніс до держбюджету цього року рядок, що передбачає надходження від діяльності лотерейного ринку в розмірі 1,9 млрд грн. Це означає, що ігнорувати вирішення питання із затвердженням ліцензійних умов і далі просто не можна. Антимонопольний комітет і Державна регуляторна служба наполягають на внесенні запропонованих ними змін. Про необхідність доопрацювати проект ліцензійних умов для лотерейного ринку говорить і Степан Кубів, віце-прем'єр-міністр, який курує економічний блок уряду. Ось тільки в Мінфіні — як той Васька, що слухає та їсть. І при цьому активно шукає шляхи, як добитися свого. Злі язики подейкують, що напередодні прийдешніх виборів екс-глава Адміністрації президента Борис Ложкін зі своїм партнером, заступником керівника фракції БПП Олександром Третьяковим, з іменами яких пов'язують компанію «Українські національні лотереї», через міністра фінансів намагаються прибрати до рук лотерейний ринок.

Камінь спотикання — 10-річний стаж роботи

За словами голови Державної регуляторної служби Ксенії Ляпіної, з якою поспілкувався «Ракурс», ДРС ще з 2015 року, коли було ухвалено закон «Про ліцензування видів господарської діяльності», неодноразово зверталася до Мінфіну щодо прискорення підготовки ліцензійних умов і розробки їх відповідно до вимог цього закону. Але каменем спотикання весь час ставало те, що представники Мінфіну орієнтувалися на положення закону «Про державні лотереї в Україні», ігноруючи законодавство про ліцензування.

«Є технічні та принципові розбіжності щодо ліцензійних умов для лотерейного ринку, — пояснює Ксенія Ляпіна. — У законі про ліцензування чітко сказано, що окремі умови, які визначені законами, не повинні фігурувати в ліцензійних умовах, оскільки вони діють доти, доки діє закон. Їх перенесення в ліцензійні умови не змінить дії цих норм. Насамперед це стосується чинної зараз норми, що вимагає від компанії, яка хоче отримати ліцензію для роботи на цьому ринку, 10-річного досвіду роботи. У нашій реальності таку ліцензію може отримати тільки один гравець».

Окрім ДРС з цим положенням проекту ліцензійних умов не згоден і Антимонопольний комітет України. За словами державної уповноваженої АМКУ Агії Загребельської, головне завдання комітету як держоргану — захищати конкуренцію. Про те, якими перипетіями супроводжувалася боротьба АМКУ з Мінфіном за приведення/не приведення ліцензійних умов для ринку лотерей у цивілізований вигляд, писати не будемо, щоб не завантажувати читача специфічними термінами, які є більш важливими для фахівців. Кому цікаво, можуть зайти на сторінку Загребельської в соцмережах — там все описано докладно і з емоціями.

У ДРС також кажуть, що законом про лотерейну діяльність передбачено наявність електронної системи, що складається з систем оператора і центральної системи, що належить державі, в яку в онлайн-режимі має надходити інформація про всі операції з лотереями. Це єдиний спосіб вирішити проблеми, оскільки, по-перше, захистить споживача від втручання, штучного обмеження фондів виграшів, вибору переможця тощо, а по-друге — забезпечить реальну фіскалізацію. «Тільки за наявності такої системи, — підкреслює Ксенія Ляпіна, — можна розуміти всі операції, що відбуваються. Жодна вимога наявності касових апаратів не вирішить проблему. Тут має бути тільки електронна система, причому необхідність її наявності має бути прописана в ліцензійних умовах. Вимоги до обладнання, до процедур і процесів якраз і є предметом ліцензійних умов. Але включати в них такі вимоги Мінфін категорично не хоче». На думку голови ДРС, без вирішення цих питань врегулювати лотерейний ринок так і не вдасться — як і збільшити надходження до бюджету.

Про що свідчить європейський досвід

Буцаючись навколо ліцензійних умов, логічним було б подивитися, як розробляють їх за кордоном. Зрозуміло, що в європейських країнах ліцензійні умови для діяльності ринку лотерей не пишуть під копірку, тож вони можуть істотно відрізнятися від країни до країни. Але зазвичай у Європі не беруть плату за ліцензію. «Ліцензія видається на основі тендера, коли претенденти висувають програми й інвестиції в центральну і термінальну системи, гарантують якість і безпеку сервісу для гравців, а для держави — суму податків на добрі справи для соціальних потреб. Висока плата за ліцензію характерна зазвичай у випадках з гральним бізнесом (казино і букмекерські контори). У цих самих випадках існує оплата за кожну точку реалізації. Для лотерей це нехарактерно, — пояснює «Ракурсу» експерт у сфері грального бізнесу, кандидат юридичних наук Зоряна Топорецька. — Через це створюється враження, що низка положень проекту українських ліцензійних умов писалася Мінфіном не під лотерейних операторів, а для ігровиків. І у фокусі українського регулятора від ухвалення документа виграють не класичні лотереї з їхньою низькою ігровою залежністю і високою соціальною віддачею, а гральні автомати (які зможуть замаскуватися під лотереї з візуалізацією) і букмекерство (вони зможуть замаскуватися під лотереї тото або миттєві), де ризики лудоманії набагато вищі, а податки збираються менші».

Не використовують європейські країни і касові апарати для контролю лотерей, тому в їхніх ліцензійних умовах такої вимоги немає. Але наявність ЦС і електронних терміналів приймання ставок є природною умовою роботи операторів. При цьому експерти вважають, що ліцензійні умови передусім треба розглядати в контексті всього українського законодавства. Наразі, як запевняють в Українській асоціації ігрової індустрії, проблему варто шукати в двох законах: 2009 року щодо мораторію на азартні ігри та 2012 року про державні лотереї. Саме законом про держлотерею передбачена монополія і різні види лотереї, які насправді передбачають інші види азартних ігор. Ліцензійні умови — лише наслідки. Розглядати їх окремо немає сенсу. Законодавство загалом потребує оновлення як у сфері лотереї, так і в сфері азартних ігор, причому на рівні законів, а не підзаконних нормативних актів.

Лобізм у чистому вигляді?

Що ми маємо зараз? «Мінфін всупереч вимогам закону «Про державні лотереї в Україні» розробляв проект ліцензійних умов п'ять років (замість трьох місяців, як це передбачено законом), — вносить чіткість в це питання Зоряна Топорецька. — І що ж ми бачимо в результаті п'ятирічної роботи? Мінфін просто взяв стару редакцію ліцензійних умов та скопіював туди положення закону «Про лотереї», корупційні положення свого законопроекту №4663 (а він містить високі корупційні ризики, що визнано Комітетом ВРУ з питань запобігання та протидії корупції), а також додав до нього лобістські норми, які дозволяють монополізувати ринок на користь одного приватного суб'єкта — українських національних лотерей».

Саме щодо цих положень висловлювали свої зауваження Держрегуляторна служба та Антимонопольний комітет України. А доопрацювання проекту ліцензійних умов насправді означає повне перероблення документа, оскільки йдеться про зміну його концепції. При цьому чинним у нашій країні законодавством (Регламент КМУ та ст. 21 закону «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності») передбачено повторне погодження проекту. «Але Мінфін не виконує розпорядження віце-прем'єра Степана Кубіва, який наполягає на необхідності доопрацювати документ, — зазначає юрист, — оскільки не просто не хоче повторно розробляти проект ліцензійних умов. Йдеться скоріше про небажання виключати лобістські положення в інтересах однієї компанії, а також корупційні положення, що дозволяють Мінфіну в ручному режимі керувати лотерейним ринком. Ну і плюс банально не хочеться повторно погоджувати проект з усіма зацікавленими державними органами».

Уряд загалом і Мінфін зокрема, якщо їм це з якихось причин вигідно, відразу згадують курс на Європу, яким щосили нібито йде наша країна. І ось цікаво: подібний підхід до розробки документа, за яким хочуть змусити працювати цілий напрям бізнесу, причому такий, що апріорі має приносити в бюджет країни чималі гроші, — це теж загальноприйнята європейська практика? Експерти відзначають, що кожна держава вибирає для себе ту модель ринку, яка склалася історично. Щодо регулювання лотерейної діяльності, то завдання держави — створити умови для роботи вже сформованого ринку, забезпечити чіткі та прозорі вимоги й правила роботи, жорсткий державний контроль як за всім процесом обігу коштів, так і за кожною окремою операцією. Важливо також забезпечити захист гравців від розвитку ігрової залежності та створити умови для фінансування соціальних проектів за рахунок лотерейної діяльності.

Монополія у них не в тренді

У більшості країн лотерейний ринок обмежений кількома операторами, що дозволяє підтримувати між ними конкуренцію і покращувати якість продукту. У Греції, Данії, Італії, Нідерландах, Словенії, Швеції, Ізраїлі, Китаї та Азербайджані на ринках працюють лише по два оператори лотерей. В Іспанії їх три, в Японії — чотири, в Канаді — п'ять, у Німеччині — 17, в США — аж 47. Один оператор діє у Франції, Фінляндії, Польщі, але це компанія, яка повністю або майже повністю перебуває в державній власності й проводить лотереї понад 100 років.

Ба більше, в Європі зараз набирають популярність міждержавні лотереї. Так, Euro Millions проводиться спільно операторами з трьох країн: Française des Jeux (Франція), Loterías y Apuestas del Estado (Іспанія) і Camelot (Велика Британія). Міждержавна лотерея Euro Jackpot організована операторами Хорватії, Данії, Естонії, Фінляндії, Німеччини, Ісландії, Італії, Латвії, Литви, Нідерландів, Норвегії, Польщі, Словенії, Іспанії та Швеції. Грати в неї можуть на території всіх цих країн. Тому, наприклад, у Франції окрім національних лотерей компанії Française des Jeux ще поширюють Euro Million. У Польщі окрім національних лотерей тоталізатор Sportowy поширює лотереї Euro Jackpot. Однак в жодній країні світу, відзначають експерти, немає монополії на лотерейному ринку єдиної приватної компанії, як це пропонують зробити в Україні.

Якщо говорити про необхідність поділу понять «лотерея» та «азартні ігри» (а всім відомо, що сьогодні нелегальні казино часто-густо працюють під вивісками лотерейних закладів), то потрібно врахувати, що експерти констатують наявність двох ключових пластів проблеми. Перший — якраз монополізація лотерейного ринку. А другий — підміна понять: лотереями почали називатися букмекерські парі (це в нас зараз спортивні лотереї), гральні автомати (вони перетворилися на моментальні лотереї). Саме закон про держлотереї, наголошує президент Української асоціації ігрової індустрії Ірина Сергієнко, заклав бомбу уповільненої дії, яка зараз готова вибухнути, адже триває серйозна війна за переділ ринку.

«Ми розуміємо ситуацію доволі просто, — пояснює вона. — Офіційно задекларовано, що азартні ігри заборонені, але фактично вони доступні в будь-якому місті, в будь-якому районі, причому 24 години на добу. При цьому ніким не регулюються, не контролюються, нікому не звітують. Ба більше, на ринку нездорова ситуація, коли в таких умовах ще триває війна за монополію».

Водночас Ірина Сергієнко вважає, що цивілізоване вирішення проблем, що накопичилися на лотерейному ринку, нерозривно пов'язане з ситуацією в ігровій індустрії загалом. Та чи готова зараз Верховна Рада повернутися до питання реформування законодавства про лотереї в комплексі з вирішенням питання про легалізацію та повернення в законне русло грального бізнесу? «Практично ніхто з народних депутатів, як і уряд, досі не був готовий працювати з вирішенням цієї проблеми, — запевняє президент УАІІ. — Але зараз і в Кабміні, і в парламенті з'явилося розуміння, що ситуація потребує врегулювання. Підтвердження цьому — законопроекти, що вже надійшли у Раду. Але насправді поки немає такого проекту закону, який можна було б ухвалити хоч завтра і створити добрий ґрунт для формування здорового ринку для захисту суспільства. А наявні ініціативи потребують серйозного доопрацювання, хоча за наявності політичної волі це питання можна вирішити за два-три місяці».

Ірина Сергієнко вважає, що це можна робити поетапно, взявши за основу концепцію, запропоновану свого часу екс-міністром фінансів Олександром Шлапаком: розділити казино, букмекерську діяльність і лотереї та врегулювати їх різними законодавчими актами. Якщо говорити концептуально, то рецепт регулювання легальної ігрової індустрії є наступним: законодавство має бути таким, щоб, з одного боку, бізнес розвивався у встановлених рамках і під контролем держави. При цьому він повинен мати можливість заробляти гроші, інакше не буде працювати легально. Заробляючи гроші, бізнес зможе сплачувати податки в бюджет. І ще одна сторона цих відносин, яку не варто забувати, — суспільство. Щоб не виникло соціального конфлікту, воно в цій ситуації має бути захищене. На думку експерта, якщо ми ухвалимо таке законодавство, яке дозволить суспільству почуватися захищеним, державі — отримувати податки, а бізнесу — заробляти гроші, то підприємці самі вийдуть з тіні, а іноземні інвестори, які звикли працювати тільки в легальному полі, принесуть гроші в Україну.

Щоби справа зрушила з мертвої точки, треба активізувати роботу в цьому напрямі при профільних комітетах. Або ж, як вважають в УАІІ, створити окрему робочу групу у Верховній Раді, включивши туди експертів, представників бізнесу, громадськості, щоб доопрацювати наявні законодавчі ініціативи. А поки що маємо нездорову війну за ринок: і за лотерейний, який ніби «в законі», але при цьому більше в тіні, ніж «у світлі», і за ігровий, який поки що повністю в тіні й не рипається. Зараз легалізуватися начебто хочуть усі учасники ринку. Але водночас кожен окремо не проти отримати певні преференції особисто для себе. Саме це бажання і провокує ті процеси, які ми зараз спостерігаємо навколо ухвалення ліцензійних умов для лотерейного ринку. Але і учасникам цього ринку, і Мінфіну з Кабміном загалом важливо усвідомити, що треба створити здорову з економічного погляду модель і в ній працювати на принципах конкуренції, а не забезпечувати монопольно-тепличні умови для когось обраного.

Діяльність без права покарати за порушення

З огляду на ситуацію, головне питання зараз — чого чекати Україні, якщо Кабмін таки ухвалить ліцензійні умови для ринку лотерей у тому вигляді, на якому наполягає Міністерство фінансів. Зоряна Топорецька зазначає, що для операторів це означатиме монополізацію лотерейного ринку на користь єдиної компанії — УНЛ, яка дістане безконтрольне привілейоване становище, оскільки документом не передбачено механізмів анулювання ліцензії в разі істотних порушень законів цим оператором.

Компанія, у свою чергу, зможе проводити азартні ігри під виглядом лотерей з візуалізацією і лотерей тото, оскільки документ не містить чітких критеріїв для розмежування лотерей і азартних ігор. А нелегальні сьогодні ігровики зможуть легалізуватися як розповсюджувачі оператора лотерей.

Державі розраховувати на збільшення грошових надходжень навряд чи варто: монополіст не буде зацікавлений у сплаті податків. Крім того, введення Мінфіном плати за ліцензію «з дверей» (за розміщення окремого пункту поширення та обіг коштів через касові апарати) повертає лотерейну галузь до моделі, яка існувала до заборони грального бізнесу.

Оператор зможе сплачувати мінімальний платіж за пункт поширення (це 17 тис. грн на рік для лотерей тото і 170 тис. грн на рік для лотерей з візуалізацією), спокійно проводити там азартні ігри під назвою «Державні лотереї», приховувати реальні доходи й не платити інших податків. Гравці отримають масове поширення гральних закладів під виглядом пунктів розповсюдження, а значить, серйозну загрозу для здоров'я, оскільки будуть високими ризики формування ігрової залежності.

Марія ХВОЩ