Народный депутат Украины: скрытые проблемы отсутствия ответственности

Одной из форм парламентского иммунитета является гарантия, которая в европейском юридическом дискурсе называется отсутствием ответственности (non-liability) за высказывания и результаты голосования, а в доктрине конституционного права Украины — индемнитетом. В правовой системе Украины эта гарантия закреплена в ч. 2 ст. 80 Конституции. Она предусматривает, что народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету.

В отличие от другой формы парламентского иммунитета — неприкосновенности народных депутатов Украины, предусматривающей предоставление согласия Верховной Рады на привлечение нардепа к уголовной ответственности, задержание и арест (ч. 3 ст. 80 Конституции), — отсутствие ответственности за высказывания и результаты голосования никогда не было предметом острых общественно-политических дискуссий. Это, однако, не означает, что тот вид, в котором данная форма парламентского иммунитета существует в правовой системе Украины, имеет безупречный характер.

Ч. 2 ст. 80 Конституции Украины изложена недостаточно удачно с технико-юридической точки зрения. Она закрепляет общее правило («народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах») и исключение из него («за исключением ответственности за оскорбление или клевету»).

При этом общее правило закрепляет две относительно автономные субгарантии для народных депутатов Украины:

• субгарантию отсутствия ответственности за высказывания в парламенте и его органах;

• субгарантию отсутствия ответственности за результаты голосования.

Конечно, предусмотренное исключение касается только первой из указанных субгарантий, хотя его изложение создает впечатление, что речь идет об оговорках относительно правила в целом, а не его отдельной составляющей. Таким образом, было бы уместно предусмотреть субгарантию отсутствия ответственности за высказывания в парламенте и его органах и субгарантию отсутствия ответственности за результаты голосования в отдельных конституционных положениях.

Касательно отсутствия ответственности народных депутатов Украины за высказывания и результаты голосования ряд авторитетных международных организаций высказали позиции, которые хотя и носят характер так называемого мягкого права, однако с другой стороны являются воплощением представлений о лучших практиках в отношении парламентского иммунитета.

Отсутствие ответственности народного депутата Украины — европейская практика

Ключевые позиции Венецианской комиссии в отношении отсутствия ответственности парламентариев за высказывания и результаты голосования заключаются в следующем:

1. Отсутствие ответственности как форма парламентского иммунитета возникла во времена, когда свобода слова не обязательно была гарантированной. Это может порождать сомнения в необходимости сохранения отсутствия ответственности парламентариев за высказывания и заявления в современный период, когда свобода слова получила защиту на национальном и международном уровне. Однако в итоге Венецианская комиссия отмечает, что оснований для отказа от подобных гарантий нет.

2. Отсутствие ответственности за высказывания и результаты голосования должно носить исключительно функциональный характер и не распространяться на высказывания, не связанные с политической (парламентской) деятельностью, например, на личные оскорбления.

3. Отсутствие ответственности за высказывания и результаты голосования может носить как абсолютный, так и ограниченный характер. Ограничения этой формы парламентского иммунитета могут проявляться в специальных законодательных исключениях (в частности, отсутствие защиты случаев клеветы, оскорбления или так называемого языка вражды) или в процедуре лишения этого иммунитета по решению парламента. Из этих двух моделей ограничения отсутствия ответственности первая представляется более оптимальной, поскольку процедура лишения иммунитета рискует быть политизированной.

4. При определении круга заявлений и высказываний, за которые парламентарии не несут ответственности, государства пользуются рамками свободного усмотрения. Данная гарантия может быть как абсолютной, так и относительной. При этом распространение иммунитета на так называемые оскорбительные высказывания (в частности, язык вражды или призывы к насилию) должно компенсироваться существованием эффективных внутрипарламентских дисциплинарных процедур.

5. В отличие от заявлений и высказываний, отсутствие ответственности за результаты голосования должно быть абсолютным, воплощая принцип абсолютной свободы голоса (параграф 94).

6. Отсутствие ответственности за высказывания и результаты голосования как форма парламентского иммунитета не должно ограничиваться временными рамками.

ПАСЕ сформулировала ряд принципов, которыми должны руководствоваться государства — члены Совета Европы при пересмотре национальной системы иммунитетов. Один из этих принципов непосредственно касается отсутствия ответственности парламентариев за высказывания: «Свобода слова является неотъемлемым элементом парламентской работы, и избранные политики должны иметь возможность не опасаясь обсуждать различные вопросы, вызывающие интерес общественности, которые в том числе являются противоречивыми и раскалывают общество, или предметы, относящиеся к функционированию исполнительной или судебной власти. Однако принцип освобождения от ответственности может не распространяться на замечания и высказывания, подстрекающие к ненависти, насилию или разрушению демократических прав и свобод. Члены парламентов, злоупотребляющие общественным форумом, могут подвергаться внутренним дисциплинарным мерам в соответствии с открытой и непредвзятой, закрепленной в регламенте процедурой. Более того, в случае грубых нарушений или регулярного осуществления нарушений они могут быть лишены своих парламентских мандатов».

Ч. 2 ст. 80 Конституции Украины в ряде аспектов согласуется с позициями Венецианской комиссии и ПАСЕ:

• предусмотренная ею гарантия носит бессрочный характер, то есть распространяется не только на период исполнения народным депутатом Украины его обязанностей;

• субгарантия отсутствия ответственности за результаты голосования носит абсолютный характер, то есть не имеет исключений, что должно гарантировать максимальную независимость политического волеизъявления народных депутатов Украины;

• исключения из субгарантии отсутствия ответственности за высказывания имеют вид специальных законодательных исключений, а не процедуры лишения этой формы парламентского иммунитета, подобной той, что предусмотрена ч. 3 ст. 80 Конституции Украины. Такой подход является объективным, нечувствительным к мотивам личного и политического характера, которые могут иметь место при принятии решения парламентом.

Сомнительные исключения из субгарантии отсутствия ответственности народного депутата Украины

Однако исключения из субгарантии отсутствия ответственности народного депутата Украины за высказывания, предусмотренные ч. 2 ст. 80 Конституции, кажутся неоправданно узкими с учетом соображений, высказанных ПАСЕ и Венецианской комиссией. В частности, оба эти института обращали внимание на то, что распространение данной формы парламентского иммунитета на так называемые оскорбительные высказывания (например, язык вражды или призывы к насилию) в целом возможно, но должно дополняться существованием эффективных внутрипарламентских дисциплинарных процедур, обеспечивающих адекватную реакцию в отношении парламентариев, которые допускают подобные высказывания.

Сомнительно, что такие процедуры существуют согласно действующему законодательству Украины. В частности, ч. 5 ст. 51 закона «О Регламенте Верховной Рады Украины» допускает возможность ограничения права народного депутата Украины принимать участие в пленарных заседаниях: не более пяти заседаний и только в случаях, когда оскорбительные слова были адресованы другому нардепу или депутатской группе или фракции.

Таким образом, не будут иметь никаких последствий высказывания народного депутата Украины, имеющие характер языка вражды. Согласно определению, приведенному в Приложении к Рекомендации Консультативной миссии Европейского Союза R (97) 20, государствам-участникам под языком вражды следует понимать «все формы самовыражения: распространение, провоцирование, стимулирование или оправдание расовой ненависти, ксенофобии, антисемитизма или других видов ненависти на основе нетерпимости, включая нетерпимость в форме агрессивного национализма или этноцентризма, дискриминации и враждебности по отношению к меньшинствам, мигрантам и лицам с эмигрантскими корнями».

Ответственность народного депутата Украины: современные реалии

Ввиду современного состояния развития правовой системы Украины, в частности того, что наша страна занимает лишь 77-е место в глобальном рейтинге верховенства права за 2019 год, представляется сомнительным, что в случае, если бы внутрипарламентские процедуры позволяли привлечь народного депутата Украины к ответственности за язык вражды, такая возможность действительно эффективно использовалась бы.

Таким образом, круг исключений из гарантии отсутствия ответственности народных депутатов Украины за высказывания уместно расширить за счет указания как минимум высказываний, направленных на разжигание национальной, расовой или религиозной вражды (ответственность за такие действия будет наступать на основании ст. 161 Уголовного кодекса), и призывов к действиям насильственного характера (подобные высказывания являются уголовно наказуемыми, например, согласно ч.ч. 2, 3 ст. 109, 258-2, 295 Уголовного кодекса).

Кроме того, учитывая позиции, высказанные Венецианской комиссией и ПАСЕ, субгарантия отсутствия ответственности за высказывания должна быть ограничена только теми заявлениями и мнениями, которые были высказаны народным депутатом Украины в связи с исполнением его служебных обязанностей.

Действующая редакция ч. 2 ст. 80 Конституции Украины, к сожалению, сформулирована без учета функциональной связи между высказываниями народного депутата Украины и исполнением им полномочий. Это конституционное положение содержит оговорку о том, что оно включает высказывания, сделанные «в парламенте и его органах», однако такая формулировка не может считаться адекватным воплощением упомянутой связи, поскольку высказывания нардепа, сделанные в парламенте и его органах, могут носить и исключительно частный характер.

Константин ЗАДОЯ, кандидат юридических наук, доцент