Изменения в Конституцию Украины от Зеленского: законодательный популизм или попытки узурпации власти?

Верховная Рада IX созыва начала свою деятельность по рассмотрению законодательных инициатив президента Зеленского в части внесения изменений в Конституцию Украины. Конечно, законотворческая активность главы государства была активно поддержана новым составом парламента, который, похоже, в большинстве своем не очень понимает, что принимает и какие последствия это будет иметь, в том числе для их собственной судьбы.

Изменения в Конституцию Украины: все началось с депутатской неприкосновенности

Началось все с законопроекта №7203, внесенного еще президентом Порошенко, который был с энтузиазмом принят одним из первых и уже получил статус закона. Прикрываясь лозунгом «лишения депутатской неприкосновенности от уголовного преследования», что требовало внесения изменений в Конституцию Украины в ч. 3 ст. 80, народные депутаты проголосовали за отмену самого института парламентского иммунитета, то есть ограждения себя от незаконного вмешательства в свою депутатскую деятельность. И речь здесь уже не об общественном мнении и «гарантиях безнаказанности»...

Достаточно было ознакомиться с заключением Комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики и правосудия, который рассмотрел на своем заседании 11 июля 2018 года поданный президентом Порошенко как неотложный проект закона №7203 от 17 октября 2017 года о внесении изменений в Конституцию Украины, в частности в ст. 80, и установил, что согласно заключению Конституционного суда от 19 июня 2018 года №2-в/2018 этот законопроект соответствует требованиям ст. 157 и 158 Основного Закона. Однако в пп. 3.1 п. 3 мотивировочной части указанного заключения КСУ обратил внимание на то, что, принимая решение об отмене депутатской неприкосновенности, необходимо учесть состояние политической и правовой системы Украины — ее способность в случае полного отсутствия института депутатской неприкосновенности обеспечить беспрепятственное и эффективное осуществление народными депутатами своих полномочий, функционирование парламента как такового, а также реализацию конституционного принципа разделения государственной власти.

В то же время КСУ указал, что он неоднократно подчеркивал: неприкосновенность народных депутатов не является личной привилегией, индивидуальным правом нардепа, а носит публично-правовой характер; она направлена на обеспечение безопасности народного депутата от незаконного вмешательства в его деятельность, на обеспечение беспрепятственного и эффективного осуществления им своих функций и должного (нормального) функционирования парламента (заключение от 11 июля 2000 года №2-в/2000, решение от 27 октября 1999 года №9-рп/99, от 26 июня 2003 года №12-рп/2003).

Такой же точки зрения придерживается и Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия), которая отметила, что в политической системе с уязвимой демократией, такой, как в Украине, полная отмена неприкосновенности может быть опасной для функционирования и автономии парламента (п. 18 Заключения по проекту закона о внесении изменений в Конституцию Украины в части неприкосновенности народных депутатов и судей, принятого Венецианской комиссией на ее 103-м пленарном заседании 19‒20 июня 2015 года).

Для информации, в соответствии с положениями ч. 4 ст. 482 Уголовного процессуального кодекса Украины: «Особенности порядка привлечения народного депутата Украины к ответственности определяются Конституцией Украины, Законом Украины «О статусе народного депутата Украины», Регламентом Верховной Рады Украины и настоящим Кодексом». А в ч. 3 указано: «Обыск, задержание народного депутата Украины или осмотр его личных вещей и багажа, транспорта, жилого или служебного помещения, а также нарушение тайны переписки, телефонных разговоров, телеграфной и другой корреспонденции и применение других мер, в том числе негласных следственных действий, которые в соответствии с законом ограничивают права и свободы народного депутата Украины, допускаются только в случае, если Верховной Радой Украины дано согласие на привлечение его к уголовной ответственности, если другими способами получить информацию невозможно». Теперь, после внесения аналогичных изменений и в вышеуказанные законы, все это становится возможным в повседневной практике полиции, СБУ, НАБУ, ГБР, фискальной полиции (скоро будет создана), Пограничной службы, Таможенной службы, Национальной гвардии…

Короче говоря, из одной крайности в другую: с одной стороны, новый президент оперативно отреагировал на «общественный вызов» и предложил народным избранникам ликвидировать гарантии неприкосновенности, которые, по сути, превратились в «гарантии безнаказанности». С другой — тем самым народные избранники лишили себя весомых гарантий парламентской независимости от влияния власти. Они, наверное, думают, как и все предыдущие власти в Украине, что пришли навсегда, и им какие-то незаконные влияния совершенно не грозят.

Изменения в Конституцию Украины: не неприкосновенностью единой

Но на этом президент и Верховная Рада не остановились. В тот же, первый день работы новой сессии нового парламента, были проголосованы конституционные обращения Верховной Рады в Конституционный суд о предоставлении заключения касательно соответствия требованиям ст. 157 и 158 Основного Закона еще семи законопроектов о внесении изменений в Конституцию Украины:

• об отмене адвокатской монополии (№1013);

• о закреплении полномочий президента Украины создавать независимые регуляторные органы, Национальное антикоррупционное бюро, назначать на должности и освобождать от должностей директоров Национального антикоррупционного бюро и Государственного бюро расследований (№1014);

• о законодательной инициативе народа (№1015);
• об уполномоченных Верховной Рады (№1016);
• об уменьшении конституционного состава Верховной Рады и закреплении пропорциональной избирательной системы (№1017);
• о дополнительных основаниях досрочного прекращения полномочий народного депутата (№1027);
• о консультативных, совещательных и других вспомогательных органах Верховной Рады (№1028).

Изменения в Конституцию Украины: отмена адвокатской монополии

Начнем с №1013, наверное, единственного из приведенного списка, который, на наш взгляд, является необходимым и несет положительные изменения для общества. Он посвящен ликвидации так называемой адвокатской монополии, которая загадочно появилась в Основном Законе вместе с изменениями в Конституцию Украины относительно судебной реформы в 2016 году и создала малопонятную даже самим адвокатам систему искусственного обеспечения их работой, а значит, доходами, и теперь имеет все шансы успешно исчезнуть из нашей жизни.

В целом считаем эту инициативу положительной, согласно ей адвокатам остается исключительное полномочие на представительство только в уголовных делах. К сожалению, как-то выпала из законопроекта тема представительства адвокатами в Верховном суде. По нашему мнению, учитывая сложность вопросов, рассматриваемых в кассационной инстанции, следовало также оставить адвокатам преференцию представительства в этом органе.

Полномочия президента и Верховной Рады

Следующий законопроект №1014 — «странный» в части права президента «создавать независимые регуляторные органы, осуществляющие государственное регулирование, мониторинг и контроль за деятельностью субъектов хозяйствования в отдельных сферах». «Он будет способствовать оптимизации полномочий главы государства в сфере создания независимых регулирующих органов», — это из текста пояснительной записки. По сути, этим дополнением ст. 106 президенту предоставляется право на создание особых органов для контроля за деятельностью субъектов хозяйствования в любой сфере, которые подотчетны только главе государства, да еще и имеют право «регулировать». Это уже напоминает создание какой-то новой параллельной исполнительно-президентской ветви власти в стране.

На фоне этого законопроекта следующий, №1016, о назначении Верховной Радой уполномоченных за соблюдением Конституции и законов в отдельных сферах, выглядит достаточно «опереточно», как попытки замаскировать усиление президентских полномочий, и несет в себе формально-представительскую функцию без реальных рычагов воздействия, например: ежегодные заслушивания докладов уполномоченных Верховной Рады о состоянии соблюдения Конституции и законов в соответствующих сферах...

Таким же выглядит и законопроект №1028 о праве Верховной Рады создавать в пределах средств, предусмотренных в государственном бюджете, для осуществления своих полномочий консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы. Кажется, в парламенте и без того достаточно всевозможных вспомогательных учреждений и органов — один только Институт по вопросам законодательства при ВР чего стоит. Но, оказывается, маловато, хочется еще. Странно.

Давно ожидаемые рядовым гражданином изменения в Конституцию Украины

Но особого внимания заслуживают долгожданные для рядового гражданина изменения парламентаризма, призванные наказать лентяев и кнопкодавов с депутатским значком — это законопроекты №1015 (о предоставлении народу права законодательной инициативы), №1017 (об уменьшении количества нардепов до 300), №1027 (предлагает лишать нардепов мандата за прогулы и кнопкодавство).

Законопроект №1015 определяет, что право законодательной инициативы в Верховной Раде принадлежит народу, президенту, Кабинету министров, народным депутатам. Прекрасно, народ в список добавили, но с порядком реализации как-то не задалось: «реализуется ими в случаях и порядке, определенных Конституцией Украины и законами Украины». Процедура не определена, не выписали. Получается, что теперь простыми законами можно будет регулировать право законодательной инициативы, причем не только народа, но и других субъектов — президента, Кабинета министров и народных депутатов.

Отсутствует численный показатель такого субъекта законодательной инициативы, как «народ». «Народ» — это сколько? Достаточно одного человека как представителя народа для внесения законодательной инициативы, или для этого нужен миллион? Непонятно... Ну а кроме того, теперь можно будет определить законом, что право законодательной инициативы принадлежит, например, 100 депутатам, чтобы оппозиция не мешала своими законопроектами. Или что правительство реализует право законодательной инициативы по поручению президента, чтобы чего-то лишнего не натворило, особенно когда оно будет коалиционным и будет представлять иные, чем президент, партии.

Законопроект №1017 — уменьшение количества членов парламента до 300. Почему до 300? Из обоснования непонятно. Почему 300 депутатов — это оптимизация работы парламента, повышение его эффективности, а другая численность — нет?

Удивляет также привязка к месту постоянного проживания. Согласно предложенным изменениям в Конституцию Украины, народным депутатом может быть лицо, которое: постоянно проживает в Украине не менее последних пяти лет. Но согласно той же Конституции все граждане имеют равные права. Почему, например, человек, который выезжал за пределы страны на учебу или работал там некоторое время, не может быть народным депутатом?

В этом же законопроекте указано, что Верховная Рада избирается по пропорциональной избирательной системе. Но опять-таки, непонятно, по каким конкретно правилам. Указан лишь общий принцип. Неужели так сложно добавить несколько слов — «с открытыми списками и региональными округами». Возможно, именно этого и не хочется допускать, потому и Избирательный кодекс ветирован?

Не скорректирован с положениями других статей Конституции этот законопроект в части внесения изменений в раздел XV «Переходные положения», где указывается: «Верховная Рада Украины, избранная до вступления в силу указанного закона, продолжает исполнять свои полномочия до следующих выборов народных депутатов». Но, простите, ст. 90 Конституции гласит: «Полномочия Верховной Рады Украины прекращаются в день открытия первого заседания Верховной Рады Украины нового созыва». Так что же, выходит, в период после следующих выборов не меньше месяца парламента у нас не будет? И кто будет в это время «править бал»? Какой-то вновь созданный президентом регуляторный орган?

Законопроект №1027 — понятно, на что реально направлен (упрощение процедуры увольнения непослушных и ленивых народных депутатов). Но снова возникают вопросы к процедурным моментам... Наиболее интересен п. 5: «установление судом факта неличного голосования народным депутатом Украины в Верховной Раде, то есть голосования народным депутатом вместо другого народного депутата или предоставления народным депутатом Украины возможности проголосовать вместо него другому народному депутату Украины, — с момента вступления в законную силу решения суда об установлении такого факта».

На наш взгляд, данное положение содержит множество оценочных моментов; также непонятно, о какой судебной процедуре говорится и кто, собственно, будет субъектом такого судебного представления: председатель ВР, депутат, за которого проголосовал другой, глава фракции, журналист, снявший это действо на видео? Что касается судебной процедуры по порядку решения такого вопроса судом, в голову приходит только ст. 315 Гражданского процессуального кодекса (Особый порядок): «в судебном порядке могут быть установлены и другие факты, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение личных или имущественных прав физических лиц, если законом не определен другой порядок их установления». Но все же кажется, что сегодня такая процедура не предусмотрена процессуальным законодательством, и в этой части нас тоже ждут интересные судебно-процессуальные «новеллы».

В целом предлагаемые изменения в Конституцию Украины производят двоякое впечатление. С одной стороны, понятно, что они направлены на удовлетворение ожиданий от данных избирателям обещаний. Однако, кажется, это только поверхностное впечатление. С другой стороны, прослеживается стремление усилить президентскую власть, ослабить основы парламентаризма в стране, и все это сопровождается специальными или, возможно, просто нелепыми пробелами в законодательной технике их подготовки.

Юрий ЗАБАРА, юрист, член Союза журналистов Украины

Игорь КОЛИУШКО, эксперт Центра политико-правовых реформ