Зміни до Конституції України від Зеленського: законодавчий популізм чи намагання узурпації влади?

Верховна Рада IX скликання почала свою діяльність з розгляду законодавчих ініціатив президента Зеленського щодо внесення змін до Конституції України. Звичайно, законотворча активність глави держави була активно підтримана новим складом парламенту, який, схоже, у своїй більшості не дуже розуміє, що ухвалює і які наслідки це матиме, в тому числі для їхньої власної долі.

Зміни до Конституції України: все почалося з депутатської недоторканності

Почалося все із законопроекту №7203, внесеного ще президентом Порошенком, який був з ентузіазмом ухвалений одним з перших і вже набув статус закону. Прикриваючись лозунгом «позбавлення депутатської недоторканності від кримінального переслідування», що потребувало внесення змін до Конституції України в ч. 3 ст. 80, народні депутати проголосували за скасування самого інституту парламентського імунітету, тобто убезпечення себе від незаконного втручання у свою депутатську діяльність. І йдеться тут вже не про суспільну думку і «гарантії безкарності»…

Достатньо було ознайомитися з висновком Комітету Верховної Ради з питань правової політики та правосуддя, який розглянув на своєму засіданні 11 липня 2018 року поданий президентом Порошенком як невідкладний проект закону №7203 від 17 жовтня 2017 року про внесення змін до Конституції України, зокрема до ст. 80, та встановив, що згідно з висновком Конституційного суду від 19 червня 2018 року №2-в/2018 цей законопроект відповідає вимогам ст. 157 і 158 Основного Закону. Проте у пп. 3.1 п. 3 мотивувальної частини вказаного висновку КСУ звернув увагу на те, що, ухвалюючи рішення щодо скасування депутатської недоторканності, необхідно врахувати стан політичної та правової системи України — її здатність у разі повної відсутності інституту депутатської недоторканності забезпечити безперешкодне та ефективне здійснення народними депутатами своїх повноважень, функціювання парламенту як такого, а також реалізацію конституційного принципу поділу державної влади.

Водночас КСУ вказав, що він неодноразово наголошував: недоторканність народних депутатів не є особистим привілеєм, індивідуальним правом нардепа, а має публічно-правовий характер; вона спрямована на убезпечення народного депутата від незаконного втручання в його діяльність, на забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення ним своїх функцій та належного (нормального) функціювання парламенту (висновок від 11 липня 2000 року №2-в/2000, рішення від 27 жовтня 1999 року №9-рп/99, від 26 червня 2003 року №12-рп/2003).

Такої ж самої думки дотримується і Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія), яка зазначила, що у політичній системі з вразливою демократією, такою, як в Україні, повне скасування недоторканності може бути небезпечним для функціювання та автономії парламенту (п. 18 Висновку щодо проекту закону про внесення змін до Конституції України в частині недоторканності народних депутатів та суддів, ухваленого Венеційською комісією на її 103-му пленарному засіданні 19‒20 червня 2015 року).

Для інформації, згідно з положеннями ч. 4 ст. 482 Кримінального процесуального кодексу України: «Особливості порядку притягнення народного депутата України до відповідальності визначаються Конституцією України, Законом України «Про статус народного депутата України», Регламентом Верховної Ради України та цим Кодексом». А в ч. 3 зазначено: «Обшук, затримання народного депутата України чи огляд його особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосування інших заходів, у тому числі негласних слідчих дій, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України, допускаються лише у разі, якщо Верховною Радою України надано згоду на притягнення його до кримінальної відповідальності, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо». Тепер, після внесення аналогічних змін і до вищевказаних законів, все це стає можливим у повсякденній практиці поліції, СБУ, НАБУ, ДБР, фіскальної поліції (скоро буде створена), Прикордонної служби, Митної служби, Національної гвардії…

Коротко кажучи, з однієї крайності до іншої: з одного боку, новий президент оперативно відреагував на «суспільний виклик» та запропонував народним обранцям ліквідувати гарантії недоторканності, які, по суті, перетворилися на «гарантії безкарності». З іншого — цим самим народні обранці позбавили себе вагомих гарантій парламентської незалежності від впливу влади. Вони, напевне, думають, як і всі попередні влади в Україні, що прийшли назавжди, і їм якісь незаконні впливи зовсім не загрожують.

Зміни до Конституції України: не недоторканністю єдиною

Але на цьому президент і Верховна Рада не зупинилися. У той самий, перший день роботи нової сесії нового парламенту, були проголосовані конституційні звернення Верховної Ради до Конституційного суду про надання висновку щодо відповідності вимогам ст. 157 і 158 Основного Закону ще семи законопроектів про внесення змін до Конституції України:

• щодо скасування адвокатської монополії (№1013);
• щодо закріплення повноважень президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро, призначати на посади та звільняти з посад директорів Національного антикорупційного бюро та Державного бюро розслідувань (№1014);
• щодо законодавчої ініціативи народу (№1015);
• щодо уповноважених Верховної Ради (№1016);
• щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради та закріплення пропорційної виборчої системи (№1017);
• щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата (№1027);
• щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради (№1028).

Зміни до Конституції України: скасування адвокатської монополії

Почнемо з №1013, напевно, єдиного з наведеного списку, який, на наш погляд, є необхідним і несе позитивні зміни для суспільства. Він присвячений ліквідації так званої адвокатської монополії, яка загадково з’явилася в Основному Законі разом зі змінами до Конституції України щодо судової реформи у 2016 році і створила малозрозумілу навіть самим адвокатам систему штучного забезпечення їх роботою, а значить, доходами, і тепер має усі шанси успішно зникнути з нашого життя.

Загалом вважаємо цю ініціативу позитивною, згідно з нею адвокатам залишається виключне повноваження на представництво лише у кримінальних справах. На жаль, якось випала із законопроекту тема представництва адвокатами у Верховному суді. На нашу думку, враховуючи складність питань, які розглядаються в касаційній інстанції, слід було також залишити адвокатам преференцію представництва в цьому органі.

Повноваження президента та Верховної Ради

Наступний законопроект №1014 — «дивний» в частині права президента «утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах». «Він сприятиме оптимізації повноважень глави держави у сфері утворення незалежних регуляторних органів», — це з тексту пояснювальної записки. По суті, цим доповненням до ст. 106 президенту надається право на створення особливих органів для контролю за діяльністю суб’єктів господарювання в будь-якій сфері, які підзвітні тільки главі держави та ще й мають право «регулювати». Це вже нагадує створення якоїсь нової паралельної виконавчо-президентської гілки влади в країні.

На тлі цього законопроекту наступний, №1016, про призначення Верховною Радою уповноважених за додержанням Конституції і законів в окремих сферах, виглядає досить «оперетково», як намагання замаскувати посилення президентських повноважень, і несе в собі формально-представницьку функцію без реальних важелів впливу, наприклад: щорічні заслуховування доповідей уповноважених Верховної Ради про стан дотримання Конституції і законів у відповідних сферах…

Таким самим виглядає і законопроект №1028 про право Верховної Ради створювати у межах коштів, передбачених у державному бюджеті, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Здається, у парламенті й без того вдосталь усіляких допоміжних установ та органів — один тільки Інститут з питань законодавства при ВР чого вартує. Але ж, виявляється, замало, хочеться ще. Дивно.

Давно очікувані пересічним громадянином зміни до Конституції України

Але особливої уваги заслуговують давно очікувані пересічним громадянином зміни парламентаризму, покликані покарати ледарів та кнопкодавів з депутатським значком, — це законопроекти №1015 (про надання народу права законодавчої ініціативи), №1017 (про зменшення кількості нардепів до 300), №1027 (пропонує позбавляти нардепів мандата за прогули і кнопкодавство).

Законопроект №1015 визначає, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить народу, президенту, Кабінету міністрів, народним депутатам. Чудово, народ до списку додали, але з порядком реалізації якось не задалося: «реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України». Процедура не визначена, не виписали. Виходить, що тепер простими законами можна буде регулювати право законодавчої ініціативи, причому не тільки народу, а й інших суб’єктів — президента, Кабінету міністрів і народних депутатів.

Відсутній чисельний показник такого суб’єкту законодавчої ініціативи, як «народ». «Народ» — це скільки? Чи достатньо однієї людини як представника народу для внесення законодавчої ініціативи, чи для цього потрібен мільйон? Незрозуміло… Ну а крім того, тепер можна буде визначити законом, що право законодавчої ініціативи належить, наприклад, 100 депутатам, щоб опозиція не заважала своїми законопроектами. Або що уряд реалізує право законодавчої ініціативи за дорученням президента, щоб чогось непотрібного не накоїв, особливо коли він буде коаліційним і представлятиме інші, ніж президент, партії.

Законопроект №1017 — зменшення кількості членів парламенту до 300. Чому саме до 300? З обґрунтування незрозуміло. Чому 300 депутатів — це оптимізація роботи парламенту, підвищення його ефективності, а інша чисельність — ні?

Дивує також прив’язка до місця постійного проживання. За запропонованими змінами до Конституції України, народним депутатом може бути особа, яка: постійно проживає в Україні не менше останніх п’яти років. Але за тією ж самою Конституцією усі громадяни мають рівні права. Чому, наприклад, особа, яка виїжджала за межі країни на навчання чи працювала там якийсь час, не може бути народним депутатом?

В цьому ж законопроекті зазначено, що Верховна Рада обирається за пропорційною виборчою системою. Але знову, незрозуміло, за якими конкретно правилами. Вказаний лише загальний принцип. Невже так складно добавити кілька слів — «з відкритими списками та регіональними округами». Можливо, саме цього й не хочеться допускати, тому і Виборчий кодекс заветований?

Не скорегований з положеннями інших статей Конституції цей законопроект в частині внесення змін до розділу XV «Перехідні положення», де вказується: «Верховна Рада України, обрана до набрання чинності зазначеним законом, продовжує виконувати свої повноваження до наступних виборів народних депутатів». Але, вибачте, у ст. 90 Конституції зазначено: «Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання». То що, виходить, у період після наступних виборів не менш як місяць парламенту в нас не буде? І хто буде у цей час «заправляти балом»? Якийсь новостворений президентом регуляторний орган?

Законопроект №1027 — зрозуміло, на що реально спрямований (спрощення процедури звільнення неслухняних та ледачих народних депутатів). Але знову виникають питання до процедурних моментів… Найцікавішим є п. 5: «встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді, тобто голосування народним депутатом замість іншого народного депутата або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України, — з моменту набрання законної сили рішенням суду про встановлення такого факту».

На наш погляд, це положення містить забагато оціночних моментів; також незрозуміло, про яку судову процедуру йдеться і хто, власне, буде суб’єктом такого судового подання: голова ВР, депутат, за якого проголосував інший, голова фракції, журналіст, який зафільмував це дійство? Щодо судової процедури з порядку вирішення такого питання судом, на думку спадає тільки ст. 315 Цивільного процесуального кодексу (Особливий порядок): «у судовому порядку можуть бути встановлені також інші факти, від яких залежить виникнення, зміна або припинення особистих чи майнових прав фізичних осіб, якщо законом не визначено іншого порядку їх встановлення». Але все ж таки здається, що на сьогодні така процедура не передбачена процесуальним законодавством, і в цій частині на нас теж чекатимуть цікаві судово-процесуальні «новели».

Загалом, пропоновані зміни до Конституції України залишають двояке враження. З одного боку, зрозуміло, що вони спрямованні на задоволення очікувань від наданих виборцям обіцянок. Проте, здається, це тільки поверхневе враження. З іншого боку, прослідковується намагання посилити президентську владу, ослабити засади парламентаризму в країні, і все це супроводжується спеціальними чи, можливо, просто недолугими пробілами в законодавчій техніці їх підготовки.

Юрій ЗАБАРА, юрист, член Спілки журналістів України

Ігор КОЛІУШКО, експерт Центру політико-правових реформ