Народний депутат України: приховані проблеми відсутності відповідальності

Однією з форм парламентського імунітету є гарантія, що в європейському юридичному дискурсі називається відсутністю відповідальності (non-liability) за висловлювання та результати голосування, а в доктрині конституційного права України — депутатським індемнітетом. У правовій системі України ця гарантія закріплена у ч. 2 ст. 80 Конституції. Вона передбачає, що народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

На відміну від іншої форми парламентського імунітету — недоторканності народних депутатів України, яка передбачає надання згоди Верховної Ради на притягнення нардепа до кримінальної відповідальності, затримання та арешт (ч. 3 ст. 80 Конституції), — відсутність відповідальності за висловлювання та результати голосування ніколи не була предметом гострих суспільно-політичних дискусій. Це, однак, не означає, що той вигляд, в якому ця форма парламентського імунітету існує в правовій системі України, має бездоганний характер.

Ч. 2 ст. 80 Конституції України викладена не досить вдало з техніко-юридичної точки зору. Вона закріплює загальне правило («народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах») та виняток з нього («за винятком відповідальності за образу чи наклеп»).

При цьому загальне правило закріплює дві відносно автономні субгарантії для народних депутатів України:

• субгарантію відсутності відповідальності за висловлювання у парламенті та його органах;

• субгарантію відсутності відповідальності за результати голосування.

Звісно, передбачений виняток стосується лише першої з вказаних субгарантій, хоча його виклад створює враження, що йдеться про застереження щодо правила загалом, а не його окремої складової. Таким чином, було б доречно передбачити субгарантію відсутності відповідальності за висловлювання у парламенті та його органах та субгарантію відсутності відповідальності за результати голосування в окремих конституційних положеннях.

Щодо відсутності відповідальності народних депутатів України за висловлювання та результати голосування низкою авторитетних міжнародних інституцій було висловлено позиції, які хоча й мають характер так званого м'якого права, однак з іншого боку є втіленням уявлень про найкращі практики щодо парламентського імунітету.

Відсутність відповідальності народного депутата України — європейська практика

Ключові позиції Венеційської комісії щодо відсутності відповідальності парламентарів за висловлювання та результати голосування полягають в наступному:

1. Відсутність відповідальності як форма парламентського імунітету виникла в часи, коли свобода слова не обов'язково була гарантованою. Це може породжувати сумнів про необхідність збереження відсутності відповідальності парламентарів за висловлювання та заяви в сучасний період, коли свобода слова дістала захист на національному та міжнародному рівні. Однак у підсумку Венеційська комісія зазначає, що підстав для відмови від подібних гарантій немає.

2. Відсутність відповідальності за висловлювання та результати голосування повинна мати виключно функціональний характер і не поширюватися на висловлювання, не пов'язані з політичною (парламентською) діяльністю, наприклад, на особисті образи.

3. Відсутність відповідальності за висловлювання та результати голосування може мати як абсолютний, так і обмежений характер. Обмеження цієї форми парламентського імунітету можуть виявлятися у спеціальних законодавчих винятках (зокрема, відсутності захисту для випадків наклепу, образи чи так званої мови ворожнечі) або у процедурі позбавлення цього імунітету за рішенням парламенту. З цих двох моделей обмеження відсутності відповідальності перша видається більш оптимальною, оскільки процедура позбавлення імунітету ризикує бути заполітизованою.

4. При визначенні кола заяв та висловлювань, за які парламентарі не несуть відповідальності, держави користуються межею вільного розсуду. Ця гарантія може бути як абсолютною, так і відносною. При цьому поширення імунітету на так звані образливі висловлювання (зокрема, мову ворожнечі чи заклики до насильства) повинно компенсуватися існуванням ефективних внутрішньопарламентських дисциплінарних процедур.

5. На відміну від заяв та висловлювань, відсутність відповідальності за результати голосування повинна бути абсолютною, втілюючи принцип абсолютної свободи голосу (параграф 94).

6. Відсутність відповідальності за висловлювання та результати голосування як форма парламентського імунітету не повинна обмежуватися часовими рамками.

ПАРЄ сформулювала низку принципів, якими повинні керуватися держави — члени Ради Європи при перегляді національної системи імунітетів. Один із цих принципів безпосередньо стосується відсутності відповідальності парламентарів за висловлювання: «Свобода слова є невід'ємним елементом парламентської роботи, і обрані політики повинні мати можливість не побоюючись обговорювати різні питання, що викликають інтерес громадськості, які в тому числі є суперечливими і розколюють суспільство, або предмети, що відносяться до функціювання виконавчої або судової влади. Однак принцип звільнення від відповідальності може не поширюватися на зауваження і висловлювання, що підбурюють до ненависті, насильства або руйнування демократичних прав і свобод. Члени парламентів, які зловживають громадським форумом, можуть піддаватися внутрішнім дисциплінарним заходам відповідно до відкритої і неупередженої, закріпленої в регламенті процедури. Більше з тим, в разі грубих порушень або регулярного здійснення порушень вони можуть бути позбавлені своїх парламентських мандатів».

Ч. 2 ст. 80 Конституції України в низці аспектів узгоджується з позиціями Венеційської комісії та ПАРЄ:

• передбачена нею гарантія має безстроковий характер, тобто поширюється не лише на період виконання народним депутатом України його обов'язків;

• субгарантія відсутності відповідальності за результати голосування має абсолютний характер, тобто не має винятків, що повинно гарантувати максимальну незалежність політичного волевиявлення народних депутатів України;

• винятки з субгарантії відсутності відповідальності за висловлювання мають вигляд спеціальних законодавчих винятків, а не процедури позбавлення цієї форми парламентського імунітету, подібної до тієї, що передбачена ч. 3 ст. 80 Конституції України. Такий підхід є об'єктивним, нечутливим до мотивів особистого та політичного характеру, які можуть мати місце при ухваленні рішення парламентом.

Сумнівні винятки з субгарантії відсутності відповідальності народного депутата України

Проте винятки з субгарантії відсутності відповідальності народного депутата України за висловлювання, передбачені ч. 2 ст. 80 Конституції, видаються невиправдано вузькими з огляду на міркування, висловлені ПАРЄ та Венеційською комісією. Зокрема, обидві ці інституції звертали увагу на те, що поширення цієї форми парламентського імунітету на так звані образливі висловлювання (наприклад, мову ворожнечі чи заклики до насильства) загалом можливе, але повинне доповнюватися існуванням ефективних внутрішньопарламентських дисциплінарних процедур, які б забезпечували адекватну реакцію щодо парламентарів, які припускаються подібних висловлювань.

Сумнівно, що такі процедури існують за чинним законодавством України. Зокрема, ч. 5 ст. 51 закону «Про Регламент Верховної Ради України» допускає можливість обмеження права народного депутата України брати участь у пленарних засіданнях: не більш як п'ять засідань і лише у випадках, коли образливі слова були адресовані іншому нардепу або депутатській групі чи фракції.

Таким чином, не будуть мати жодних наслідків висловлювання народного депутата України, що мають характер мови ворожнечі. Згідно з визначенням, наведеним у Додатку до Рекомендації Консультативної місії Європейського Союзу R (97) 20, державам-учасницям під мовою ворожнечі слід розуміти «усі форми самовираження: поширення, провокування, стимулювання або виправдання расової ненависті, ксенофобії, антисемітизму або інших видів ненависті на основі нетерпимості, включаючи нетерпимість у формі агресивного націоналізму або етноцентризму, дискримінації й ворожості щодо меншостей, мігрантів і осіб з емігрантськими коренями».

Відповідальність народного депутата України: сучасні реалії

З огляду на сучасний стан розвитку правової системи України, зокрема зважаючи на те, що наша країна посідає лише 77-е місце у глобальному рейтингу верховенства права за 2019 рік, видається сумнівним, що у випадку, коли б внутрішньопарламентські процедури давали змогу притягти народного депутата України до відповідальності за мову ворожнечі, така можливість справді ефективно використовувалася б.

Отже, коло винятків з гарантії відсутності відповідальності народних депутатів України за висловлювання доречно розширити за рахунок вказівок щонайменше на висловлювання, спрямовані на розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі (відповідальність за такі дії наставатиме на підставі ст. 161 Кримінального кодексу), та заклики до дій насильницького характеру (подібні висловлювання є кримінально караними, наприклад, згідно з ч.ч. 2, 3 ст. 109, 258-2, 295 Кримінального кодексу).

Крім того, з огляду на позиції, висловлені Венеційською комісією та ПАРЄ, субгарантія відсутності відповідальності за висловлювання має бути обмежена лише тими заявами та думками, які були висловлені народним депутатом України у зв'язку з виконанням його службових обов'язків.

Чинна редакція ч. 2 ст. 80 Конституції України, на жаль, сформульована без урахування функціонального зв'язку між висловлюваннями народного депутата України та виконанням ним повноважень. Це конституційне положення містить застереження про те, що воно охоплює висловлювання, зроблені «у парламенті та його органах», однак таке формулювання не може вважатися адекватним втіленням згаданого зв'язку, адже висловлювання нардепа, зроблені в парламенті та його органах, можуть мати й суто приватний характер.

Костянтин ЗАДОЯ, кандидат юридичних наук, доцент