Административно-территориальный произвол — операция «Реорганизация»

12 июня правительством был одобрен проект постановления Верховной Рады об образовании и ликвидации районов. Не дожидаясь формального решения парламента, профильное министерство уже даже разработало законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно упорядочения отдельных вопросов деятельности и организации органов государственной власти, органов местного самоуправления в связи с образованием (ликвидацией) районов». С учетом того, что в середине апреля был принят закон «О внесении изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине», которым полномочия по созданию территориальных общин были делегированы правительству, вырисовывается картина радикальных изменений административно-территориального устройства государства, подгоняемых приближением местных выборов. Но к добру ли такая поспешность?

Административно-территориальное устройство Украины: между необходимым и возможным

Неидеальность, мягко говоря, административно-территориального устройства Украины проявилась не вчера и даже не позавчера. Одной из реалий независимости стало неприятное сочетание процессов депопуляции и урбанизации. Поэтому унаследованное от советской эпохи административно-территориальное деление государства и «привязанная» к нему организация местной публичной власти оказались заметно затратными.

Кроме того, сказалась и неспособность государства в лице его высших органов противостоять активности защитников местных интересов. В первое десятилетие после провозглашения независимости Украины сельского населения стало почти на 1 млн меньше, но за это же время сельсоветов стало на 1,1 тыс. больше. Да что там сельсоветы... Формально вопросы административно-территориального устройства до сих пор (правда, с чисто косметическими изменениями, внесенными Законом Украины в 2012 году) регулируются Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР, утвержденным почти сорок лет назад. Согласно ему предоставление статуса города областного значения возможно при наличии не менее 50 тыс. жителей. Исключение предполагалось, когда такие города «имеют важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, близкую перспективу дальнейшего экономического и социального развития, роста количества населения». Впрочем, это не помешало превратить в города областного значения Моршин, Ржищев, Яремче с населением даже меньше 10 тыс. жителей. Так что статус населенных пунктов давно перестал согласовываться с их размером. Возникли огромные (в десятки раз) диспропорции по количеству жителей между населенными пунктами, отнесенными к одному уровню админтерустройства.

Поэтому сама по себе реформа необходима. Об этом говорилось еще в Концепции административной реформы в Украине 1998 года, хотя ее авторы отсрочивали трансформацию территориального устройства, рассматривая ее в качестве завершающего этапа административной реформы. И предлагаемые за последние 20 лет изменения текущего положения оказывались слишком непопулярными. По этой же причине не было реализовано требование Конституции, согласно которому исключительно законом определяется «территориальное устройство Украины» (п. 13 ч. 1 ст. 92).

Промедление с реформированием территориального устройства нельзя объяснить исключительно позицией местных политико-административных и бизнес-элит. Главная причина — в советское время не только в основных чертах сложилось настоящее административно-территориальное устройство, но и сформировалась «привязанная» к нему социальная инфраструктура. Поэтому можно карандашом на карте нарисовать любые изменения и вполне аргументированно доказать их необходимость и своевременность. Но никто не может сказать, каким образом и на какие средства будет формироваться социальная инфраструктура, соответствующая новому устройству.

Избыточность ресурсов, затрачиваемых на содержание обезлюдевших территориальных единиц, в то же время несколько сдерживала процесс вымирания колыбели украинского народа — украинского села — и малых городов и городков. Любые изменения территориального деления означали бы одновременно и провозглашение не сотен — тысяч населенных пунктов неперспективными. Так что локальные элиты в своем противодействии реформаторскому напору чиновничества столицы и областных центров всегда имели немалую социальную базу.

Поселение или территория

Существенной проблемой на пути не то что реформирования, а элементарного упорядочивания территориального устройства является неопределенность с его основой.

В советское время территориально любая административно-территориальная единица состояла из административных единиц низшего уровня. Однако еще в последние месяцы существования Украинской ССР вопросы территориального устройства уже рассматривались сквозь призму организации публичной власти на соответствующих территориях. В частности, верх взял взгляд на местное самоуправление как на право жителей определенного поселения решать вопросы местного значения.

Базовым уровнем местного самоуправления был провозглашен город, поселок, село. Определенная абсурдность такого подхода проявлялась, например, в том, что на декабрь 1990 года (когда принимался соответствующий закон) наименьший населенный пункт насчитывал аж шесть дворов. Какие местные нужды могли в нем удовлетворяться? Но в условиях распределения ресурсов сверху такой подход позволял центральной бюрократии контролировать состояние дел на местах, за исключением разве что городов областного значения. Поэтому в 1996 году Конституция Украины определила территориальными единицами Автономную Республику Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села.

Для лучшего понимания отечественной специфики: государствообразующие процессы в соседней России обусловили принципиально другой подход, когда базовой единицей местного самоуправления провозглашались не отдельные поселения, до хуторов включительно, а более жизнеспособные муниципальные образования, территориальной основой которых становились районы и города областного значения. Объяснение тому прозаическое — в федеративной России центр предпочел иметь дело с региональной властью, которая опиралась не на консолидированные ресурсы субъектов федерации, а, наоборот, сама имела серьезные проблемы в отношениях с вполне ресурсно обеспеченными (а потому и политически самостоятельными) органами местного самоуправления в территориальных единицах субрегионального уровня. Впрочем, кому не нравится пример РФ, может посмотреть на положение дел в США, где самодостаточные муниципалитеты также существенно ограничивают политическое влияние органов власти штатов.

Поэтому максимум, который могла себе позволить украинская политическая элита при принятии Конституции, — признать возможность «добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел». Такая формулировка делала невозможным превращение административных районов в «добровольное объединение в территориальную общину жителей сел, поселков и городов». В условиях середины 90-х годов таким образом могло произойти вполне конституционное устранение политической опоры главы государства на местах — местных государственных администраций.

Однако вопреки положению ч. 1 ст. 133 Конституции — «Систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села» — на практике сохранились в качестве административно-территориальных единиц сельские, поселковые и городские советы, поселки городского типа. Осталось и не предусмотренное Основным Законом подчинение одних самоуправляющихся единиц другим.

В рамках политической реформы 2003‒2004 годов Верховной Радой был предварительно одобрен законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины (№3207-1). В частности, имеющиеся противоречия предлагалось урегулировать, изложив ч. 2 ст. 133 в следующей редакции: «Общиной признается административно-территориальная единица, в которую входят жители одного или нескольких населенных пунктов, и которая имеет определенные в установленном законом порядке границы ее территории». Однако до рассмотрения этого законопроекта не дошло, поскольку было понятно, что 2/3 за его поддержку в парламенте не найдется.

Не принесло результатов и конституционное представление народных депутатов о возможности оптимизации территориальных общин в условиях, когда «не каждое село, поселок, город на практике является сейчас самостоятельной административно-территориальной единицей, а его жители — самостоятельной территориальной общиной». Дело получило название «об объединении территориальных общин», но содержание принятого решения №12-рп/2002 от 18 июня 2002 года свидетельствует о том, что судом объединение понималось исключительно как процесс, а не статическая характеристика (по аналогии, например, с «объединением граждан»).

Суд счел возможным решение вопросов объединения и разъединения территориальных общин законом, но при этом он не предусмотрел возможности создания иных, по сравнению с Конституцией, территориальных общин. Правда, он не рассматривал и не решал вопросы о:

• возможности пребывания в одной территориальной общине жителей разнотипных населенных пунктов, поэтому, соответственно, он не связан сформулированной им правовой позицией;

• конституционности практики одновременного пребывания граждан Украины в составе нескольких территориальных общин.

Однако уточнить эти вопросы желающих не нашлось. Процесс пошел другим путем.

Принудительная добровольность

Политические сдвиги 2014 года открыли путь проектам, которые нарабатывались еще с 2005 года. Правда, сегодня несколько странно выглядят ссылки новых реформаторов на Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, утвержденную 1 апреля 2014 года, поскольку определенные в ней задачи первого подготовительного этапа в части законодательного регулирования преимущественно не реализованы и сегодня.

Модернизация административно-территориального деления Украины была начата законом «О добровольном объединении территориальных общин». Впрочем, наглядным является несоответствие положений этого акта Конституции, где не предусмотрено иных общин, кроме общин города, поселка, села или добровольного объединения жителей нескольких сел (ч. 1 ст. 140), и иных административно-территориальных единиц, кроме районов, городов, районов в городах, поселков и сел (ч. 1 ст. 133). Зато законодатель ввел муниципальную организацию местной власти, где первичным звеном местного самоуправления возникает объединение жителей разнотипных поселений: «Субъектами добровольного объединения территориальных общин являются смежные территориальные общины сел, поселков, городов» (ч. 1 ст. 3).

Уже в тексте закона было заложено определенное противоречие: несмотря на декларируемую добровольность объединения (ч. 1 ст. 3, п. 3 ч. 1 ст. 4) предполагалось наличие перспективного плана формирования территорий общин, который разрабатывался соответствующей областной государственной администрацией «согласно методике формирования состоятельных территориальных общин» и должен был охватывать всю территорию региона (ч. 1 ст. 11). В конце концов и методика, и перспективный план утверждались правительством. Тем самым, добровольность имела и определенное направление, и определенные пределы. Заметим также, что подзаконными актами фактически должно было определяться новое административно-территориальное устройство Украины (за исключением территориальных единиц субнационального уровня). Роль органов исполнительной власти была усилена в результате существенных изменений ч. 7 и ч. 8 ст. 7 начальной редакции закона, согласно которым место представительных органов — областных советов — в процессе формирования ОТО заняли областные государственные администрации.

Весьма специфическими являются и определенные законодателем инструменты проявления доброй воли жителей объединяемых общин. Ведь вопрос, быть или не быть территориальной общине, настолько важен, что его может решать исключительно сама община. Закон Украины «О добровольном объединении территориальных общин» вроде бы установил возможность принятия соответствующих решений и советами, и общинами на местном референдуме (ч. 1 ст. 8). Однако этим же законом из ст. 6 закона «О местном самоуправлении в Украине» было изъято положение ч. 3 «Добровольное объединение территориальных общин происходит по решению местных референдумов соответствующих территориальных общин сел» и ч. 4 «Выход из состава сельской общины осуществляется по решению референдума соответствующей территориальной общины».

Отказавшись от обязательности проведения местного референдума, законодатель сознательно ограничил свободное волеизъявление жителей общин. А в отсутствие законодательного регулирования местных референдумов ни в коем случае не может идти речь о добровольности объединения именно территориальных общин, поскольку общины такие решения не принимали. Решения принимались от их имени.

Отметим, что искажение принципа добровольности законодателем может рассматриваться как нарушение нормы-принципа, определенного ст. 7 Конституции: «В Украине признается и гарантируется местное самоуправление», поскольку представляется абсурдным толкование признания и гарантирования как не отрицающего уничтожения части самоуправляющихся единиц, безотносительно их позиции.

Тупик объединительного процесса

На сегодня есть определенные расхождения в оценках достижений объединительного процесса, размещенных на правительственном веб-портале и на сайте профильного министерства. Несколько более скромные данные правительства говорят о создании 882 ОТО, объединивших 4043 общины (36,7% от общего количества — 38% территории и 69% населения). На это достижение стоит посмотреть с другой стороны — за пределами ОТО находятся 3/5 общин, на той же территории, но с заметно небольшим населением. Это и есть ахиллесова пята объединительного процесса — большая малонаселенная территория (и большие расстояния). Можно с уверенностью предположить, что это положение «неохваченных» территориальных общин объясняется тем, что они, мягко говоря, не роскошествуют. И вряд ли поверят в то, что, собрав толпу нищих, можно над ней повесить красивую вывеску «клуб миллионеров».

Поэтому инициированный группой народных депутатов законопроект №2653 с весьма интересным по содержанию положением: «До принятия закона об административно-территориальном устройстве Украины определение административных центров территориальных общин и территорий территориальных общин (общин), а также представление в Верховную Раду Украины проектов законодательных актов о создании и ликвидации районов осуществляет Кабинет министров Украины» — был крайне необходим для дальнейшего форсирования объединительного процесса. Теперь уже и формально ни о каком «добровольном» объединении речь не идет.

Понятно и его одобрение большинством парламентариев в середине апреля. Даже несмотря на то, что в заключении на законопроект Главное научно-экспертное управление Аппарата Верховной Рады отметило, что «построенная в законодательстве Украины модель публичного управления на местах через «добровольные объединения территориальных общин» не имеет под собой надлежащей конституционной основы... То есть по нормам Конституции Украины органы местного самоуправления должны существовать в селах, поселках, городах, районах и областях, а создание каких-то промежуточных органов местного самоуправления на базе «объединения территориальных общин» и тем более корректировки под эти «объединения» административно-территориального устройства не соответствует положениям Основного Закона Украины».

Но к чему лезть еще и в укрупнение районов, когда есть потребность реализовать хоть и давно нарисованные, но все же существующие все еще на бумаге планы объединения 3/5 общин Украины? Для чего нынешней правящей политической группировке формировать против себя объединенный фронт уничтожаемых общин и уничтожаемых районов? Да еще и накануне местных выборов?

Стоит вспомнить, что объединительный процесс заметно стимулировался ожиданием финансовых преференций для вновь созданных общин. Фактически каждая из них оказалась в достаточно удобном положении города областного значения. Несомненен существенный рост собственных поступлений созданных ОТО, основой которого стало перераспределение финансовых ресурсов, забираемых из районных и областных бюджетов.

Ответ на вопрос, почему районов слишком много, в определенной степени дает проект закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно приведения в соответствие положений бюджетного законодательства в связи с завершением административно-территориальной реформы (№3614 от 9 июня 2020 года). Суть законопроекта можно было бы сформулировать следующим образом: за счет районных бюджетов (прежде всего поступлений от налога на доходы физических лиц) улучшить финансирование ОТО.

И есть еще одна серьезная причина форсирования событий. Планы укрупнения как общин, так и районов, лежавшие без движения много лет, смело пробивают себе дорогу в жизнь в значительной степени с целью реализации определенных интересов. И речь идет не только о грантоедском сообществе. К сожалению, в результате откровенной слабости государства организация хозяйственной жизни в Украине ориентирована не на производство, а на перераспределение. А это перераспределение происходит прежде всего в административных центрах. Уменьшение количества таких центров — одновременно и подавление бизнес-мелочи, болтающейся под ногами у серьезных людей.

Сгорел сарай — гори и хата?

Спешка с немедленным укрупнением районов весьма красноречиво видна по довольно чахлой аргументации «за».

Например, то, что аж в 27 районах объединенные территориальные общины охватывают всю территорию района, почему-то считается основанием укрупнить все 490. А с какого перепуга? Авторы этих идей, вероятно, не знают, что в двух районах — Свердловском в Луганской области и Краснолиманском в Донецкой — районные органы власти и не создавались. И ничего. Что мешает отказаться от создания райсоветов в 27 районах?

То же самое касается и 37 ОТО, территория которых состоит из общин разных районов (всего 65). Почему бы не изменить границы именно этих районов? При чем тут тотальное укрупнение районов в масштабах государства?

Неприлично выглядят ссылки на необходимость соблюдения Конституции Украины в части определения ею территориальных единиц. Действительно, в Конституции не упоминаются сельские и поселковые советы как административно-территориальные единицы, тем более — о подчинении одних самоуправляющихся единиц другим. Но Конституция Украины ч. 1 ст. 133 не говорит и об «объединенных территориальных общинах», а исключительно о городах, поселках и селах. В этом отношении немилая «матрешка» (подчинение одних общин другим) ничем не хуже ОТО с принудительным (вещи нужно называть своими именами) объединением нескольких общин. Ст. 140 Конституции Украины определила: «Местное самоуправление является правом территориальной общины — жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города...». Предполагается исключительно добровольное объединение в сельскую общину жителей нескольких сел, а вся остальная объединяющая деятельность не имеет ничего общего с Основным Законом.

Совсем странными кажутся ссылки на изменение территориальной подведомственности местных органов исполнительной власти, в результате чего сегодня населению многих районов приходится обращаться за админуслугами в соседние райцентры. Адепты немедленного укрупнения районов, в частности, ратуют за жителей Котелевского района Полтавской области, получающих услуги в Гадяче — Государственной налоговой службы и Национальной полиции, в Чутово — Пенсионного фонда Украины, Диканьке — Фонда социального страхования и местного общего суда, Миргороде — прокуратуры. Действительно, невесело добираться за сотню километров от «своего» райцентра, а там живут далеко не все жители района. Но иногда это путешествие нарисовано воображением. Потому что есть же Котелевский отдел Миргородской местной прокуратуры, Котелевское отделение полиции, Котелевское отделение Гадячской ОГНИ, Котелевский сектор обслуживания граждан Чутовского объединенного управления ПФУ, райвоенкомат и др. В этом нетрудно убедиться — стоит только зайти на сайт Котелевской райгосадминистрации. И если все это еще есть, то благодаря существованию Котелевского района.

В целом возникает ощущение отсутствия здравого смысла у сторонников немедленного укрупнения районов. Неужели в той же славной Котельве — родине самого Сидора Ковпака, известной в истории как одно из самых больших сел Украины — после укрупнения районов появятся самостоятельные территориальные органы названных институтов? Наверняка не появятся, скорее — исчезнут те, что есть. Не станет и районной государственной администрации, на которую соответствующим законом возложен ряд полномочий и в которую также приходится обращаться местным жителям для решения собственных дел.

И совсем анекдотично выглядит пример архаичности районного деления ссылкой на образование Фастовского района еще в 1923 году. Не посмотрели, что по новому делению Фастовский район продолжит существовать, хотя и в других границах?

Вернуться в конституционное русло

Смысл пришпоривания событий понятен: неконституционные действия легитимизировать, проведя местные выборы. Да еще и условия какие — вечный и неумолимый карантин. Причем увеличение количества тестов железно обещает и увеличение количества «лабораторно подтвержденных случаев инфицирования», которые в обычной риторике чиновников возникают как рост количества зараженных, хотя об этом количестве можно только догадываться. Поэтому массовых протестных акций вроде как можно не ждать.

Однако это не исключает существенных проблем и с укрупнением территориальных общин и, тем более, укрупнением районов. Удовлетворяя одни интересы, инициаторы административно-территориального произвола неизбежно подвергаются противодействию носителей других. Создание более жизнеспособных субъектов местного самоуправления не может закрывать такое важное обстоятельство, как расхождение локальных интересов в зависимости от поселения. Больший вес в объединенных общинах будут иметь большие по численности поселения. Это может привести к перетоку ресурсов от «неперспективных» поселений и провоцирование конфликтов. Особенно в условиях объединения общин правительством.

Еще больше проблем будет в результате взятых с потолка границ новых районов. Ведь в новоявленные райцентры придется ездить многим, а не только чиновникам ОТО. Если бы у адептов объединительного процесса было желание прояснить действительно весомые вопросы, то они должны были бы расписать, какие конкретные дела и где будут решаться людьми, в том числе теми, кто проживает не в нынешних райцентрах, а в отдаленных населенных пунктах. Как и куда они будут добираться, по каким дорогам и на каком транспорте. А если об этом не говорится, то следует ожидать, что эти вопросы начнут рано или поздно всплывать. И что тогда?

В Украине парламент уже давненько предпочитает выборочно замечать существование Основного Закона, а Конституционный суд этого вроде бы и не видит. Между тем разрушение конституционного правопорядка имеет существенные последствия на более отдаленную перспективу. Вероятно, завтра или послезавтра будут возникать вопросы о соблюдении отдельных положений Конституции Украины. Так как же настаивать на необходимости соблюдения одних положений тому, кто сам пренебрегает другими?

На этом фоне представляется целесообразным внесение прежде всего изменений в Конституцию Украины, в частности, в части определения территориальной основы самоуправляющихся общин. Есть желание перейти от поселенческого принципа организации местного самоуправления к территориальному (муниципальному)? Да ради Бога! Но — сначала изменения в Конституцию, а потом все остальное. Одновременно следовало бы включить в Основной Закон и нормы об обязательности проведения местных референдумов для решения вопросов объединения и разъединения территориальных общин.

Если есть бланкетные нормы Основного Закона об исключительно законодательном регулировании соответствующих правоотношений, то нужно принять законы об административно-территориальном устройстве и о местном референдуме. К примеру, в парламент уже в этом созыве внесены два (!) законопроекта с тождественным названием «Об основах административно-территориального устройства Украины». Один, представленный правительством Алексея Гончарука, уже и отозван. Но в конце концов профильным министром в том правительстве был нынешний премьер. Неужели имеем пример откровенного пренебрежения законодательным регулированием?

Справившись с созданием конституционной и законодательной основы для реформирования административно-территориального устройства, можно начинать и решать конкретные задачи объединения/разделения. Но не наоборот. Территориальное устройство и организация публичной власти на местах — слишком важные основы государственности. Так стоит ли эти основы расшатывать непродуманными действиями?