Адміністративно-територіальне свавілля — операція «Реорганізація»

12 червня урядом було схвалено проект постанови Верховної Ради про утворення та ліквідацію районів. Не чекаючи на формальне рішення парламенту, профільне міністерство вже й розробило законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, органів місцевого самоврядування у зв’язку із утворенням (ліквідацією) районів». З урахуванням того, що у середині квітня було ухвалено закон «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким повноваження щодо утворення територіальних громад було делеговано уряду, вимальовується картина радикальних змін адміністративно-територіального устрою держави, які підганяються наближенням місцевих виборів. Та чи до добра така поквапливість?

Адміністративно-територіальний устрій України: між необхідним і можливим

Неідеальність, м’яко кажучи, адміністративно-територіального устрою України виявилася не учора і навіть не позавчора. Однією з реалій незалежності стало неприємне поєднання процесів депопуляції та урбанізації. Тож успадкований від радянської доби адміністративно-територіальний поділ держави та «прив’язана» до нього організація місцевої публічної влади виявилися помітно витратними.

Окрім того, далася взнаки і неспроможність держави в особі її вищих органів протистояти активності оборонців місцевих інтересів. У перше десятиліття після проголошення незалежності України сільського населення стало майже на 1 млн менше, але за цей самий час сільрад стало на 1,1 тис. більше. Та що там сільради... Формально питання адміністративно-територіального устрою до сьогодні (щоправда, із суто косметичними змінами, внесеними Законом України у 2012 році) регулюються Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженим майже сорок років тому. За ним надання статусу міста обласного значення можливе за наявності не менше 50 тис. мешканців. Виняток передбачався, коли такі міста «мають важливе промислове, соціально-культурне та історичне значення, близьку перспективу дальшого економічного і соціального розвитку, зростання кількості населення». Утім, це не завадило перетворити на міста обласного значення Моршин, Ржищів, Яремче з населенням навіть менш як 10 тис. мешканців. Тож статус населених пунктів давно перестав узгоджуватися з їхнім розміром. Виникли величезні (у десятки разів) диспропорції за кількістю жителів між населеними пунктами, віднесеними до одного рівня адмінтерустрою.

Тож сама по собі реформа необхідна. Про це йшлося ще в Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 року, хоч її автори відтерміновували трансформацію територіального устрою, розглядаючи її як завершальний етап адміністративної реформи. Та пропоновані протягом останніх 20 років зміни наявного становища виявлялися надто непопулярними. З цієї ж причини не було реалізовано вимогу Конституції, за якою виключно законом визначається «територіальний устрій України» (п. 13 ч. 1 ст. 92).

Зволікання з реформуванням територіального устрою не можна пояснити винятково позицією місцевих політико-адміністративних та бізнесових еліт. Головна причина — за радянської доби не тільки в основних рисах склався наявний адміністративно-територіальний устрій, але і сформувалася «прив’язана» до нього соціальна інфраструктура. Тож можна олівцем на карті намалювати будь-які зміни і цілком аргументовано довести їх необхідність та своєчасність. Але ніхто не може сказати, яким чином і за які кошти буде формуватися соціальна інфраструктура, відповідна новому устрою.

Надлишковість ресурсів, які витрачалися на утримання знелюднілих територіальних одиниць, водночас дещо стримувала процес вимирання колиски українського народу — українського села — та малих міст і містечок. Будь-які зміни територіального поділу означали б одночасно і проголошення не сотень — тисяч населених пунктів неперспективними. Тож локальні еліти у своїй протидії реформаторському шалу чиновництва столиці та обласних центрів завжди мали неабияку соціальну базу.

Поселення чи територія

Суттєвою проблемою на шляху не те що реформування, а елементарного впорядкування територіального устрою є невизначеність із його основою.

За радянської доби територіально будь-яка адміністративно-територіальна одиниця складалася з адміністративних одиниць нижчого рівня. Однак ще в останні місяці існування Української РСР питання територіального устрою вже розглядалися крізь скельця організації публічної влади на відповідних територіях. Зокрема, гору взяв погляд на місцеве самоврядування як право мешканців певного поселення вирішувати питання місцевого значення.

Базовим рівнем місцевого самоврядування було проголошено місто, селище, село. Певна абсурдність такого підходу виявлялась, наприклад, у тому, що станом на грудень 1990 року (коли ухвалювався відповідний закон) найменший населений пункт нараховував аж шість дворів. Які місцеві потреби могли задовольнятися у ньому? Але за умов розподілу ресурсів згори такий підхід давав можливість центральній бюрократії контролювати стан справ на місцях, за винятком хіба що міст обласного значення. Тож у 1996 році Конституція України визначила територіальними одиницями Автономну Республіку Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Для кращого розуміння вітчизняної специфіки: державотворчі процеси у сусідній Росії зумовили принципово інший підхід, коли базовою одиницею місцевого самоврядування проголошувалися не окремі поселення, до хуторів включно, а більш життєздатні муніципальні утворення, територіальною основою яких ставали райони та міста обласного значення. Пояснення цьому прозаїчне — у федеративній Росії центр волів мати справу з регіональною владою, яка спиралася не на консолідовані ресурси суб’єктів федерації, а, навпаки, сама мала суттєві проблеми у відносинах із цілком ресурсно забезпеченими (а тому і політично самостійними) органами місцевого самоврядування в територіальних одиницях субрегіонального рівня. Утім, кому не до вподоби приклад РФ, може подивитися на становище у США, де самодостатні муніципалітети також суттєво обмежують політичний вплив органів влади штатів.

Тож максимум, який могла собі дозволити українська політична еліта при ухваленні Конституції, — визнати можливість «добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл». Таке формулювання унеможливлювало перетворення адміністративних районів на «добровільне об'єднання в територіальну громаду жителів, сіл, селищ та міст». В умовах середини 90-х років у такий спосіб могло відбутися цілком конституційне усунення політичної опори глави держави на місцях — місцевих державних адміністрацій.

Однак всупереч положенню ч. 1 ст. 133 Конституції — «Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села» — на практиці збереглися як адміністративно-територіальні одиниці сільські, селищні та міські ради, селища міського типу. Залишилося й не передбачене Основним Законом підпорядкування одних самоврядних одиниць іншим.

В межах політичної реформи 2003‒2004 років Верховною Радою було попередньо схвалено законопроект про внесення змін до Конституції України (№3207-1). Зокрема, наявні суперечності пропонувалося врегулювати, виклавши ч. 2 ст. 133 в такій редакції: «Громадою визнається адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів, та яка має визначені в установленому законом порядку межі її території». Однак до розгляду цього законопроекту не дійшло, бо було зрозуміло, що 2/3 за його підтримку у парламенті не знайдеться.

Не дало результатів і конституційне подання групи народних депутатів щодо можливості оптимізації територіальних громад за умов, коли «не кожне село, селище, місто на практиці є нині самостійною адміністративно-територіальною одиницею, а його жителі — самостійною територіальною громадою». Справа одержала назву «про об'єднання територіальних громад», але зміст прийнятого рішення №12-рп/2002 від 18 червня 2002 року засвідчує, що судом об'єднання розумілося винятково як процес, а не статична характеристика (за аналогією, наприклад, з «об'єднанням громадян»).

У рішенні суд визнав можливим вирішення питань об’єднання та роз’єднання територіальних громад законом, але при цьому він не передбачив можливість створення інших, порівняно з Конституцією, територіальних громад. Щоправда, він не розглядав і не вирішував питання про:

• можливість перебування в одній територіальній громаді жителів різнотипних населених пунктів, тож, відповідно, він не зв’язаний сформульованою ним правовою позицією;

• конституційність практики одночасного перебування громадян України у складі кількох територіальних громад.

Однак уточнити ці питання охочих не знайшлося. Процес пішов іншим шляхом.

Примусова добровільність

Політичні зрушення 2014 року відкрили шлях проектам, які напрацьовувалися ще з 2005 року. Щоправда, сьогодні дещо дивно виглядають посилання новітніх реформаторів на Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затверджену 1 квітня 2014 року, бо завдання першого підготовчого етапу, які там визначені, в частині законодавчого регулювання не реалізовані здебільшого і сьогодні.

Модернізацію адміністративно-територіального поділу України започатковано законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Утім, наочною є невідповідність положень цього акту Конституції, де не передбачено інших громад, окрім громад міста, селища, села чи добровільного об’єднання жителів кількох сіл (ч. 1 ст. 140), та інших адміністративно-територіальних одиниць, окрім районів, міст, районів у містах, селищ і сіл (ч. 1 ст. 133). Натомість законодавець запровадив муніципальну організацію місцевої влади, де первинною ланкою місцевого самоврядування постає об’єднання жителів різнотипних поселень: «Суб’єктами добровільного об’єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст» (ч. 1 ст. 3).

Вже в тексті закону було закладено певне протиріччя: попри задекларовану добровільність об’єднання (ч. 1 ст. 3, п. 3 ч. 1 ст. 4) передбачалася наявність перспективного плану формування територій громад, який розроблявся відповідною обласною державною адміністрацією «згідно з методикою формування спроможних територіальних громад» і мав охоплювати всю територію регіону (ч. 1 ст. 11). Врешті-решт і методика, і перспективний план затверджувалися урядом. Тим самим, добровільність мала і певне спрямування, і певні межі. Зауважмо також, що підзаконними актами фактично мав визначатися новий адміністративно-територіальний устрій України (за винятком територіальних одиниць субнаціонального рівня). Роль органів виконавчої влади була підсилена внаслідок суттєвих змін ч. 7 і ч. 8 ст. 7 початкової редакції закону, відповідно до яких місце представницьких органів — обласних рад — у процесі формування ОТГ посіли обласні державні адміністрації.

Вельми специфічними є й визначені законодавцем інструменти виявлення доброї волі жителів громад, що об’єднуються. Адже питання, бути чи не бути територіальній громаді, є настільки важливим, що його може вирішувати винятково сама громада. Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» начебто встановив можливість прийняття відповідних рішень і радами, і громадами на місцевому референдумі (ч. 1 ст. 8). Однак цим самим законом зі ст. 6 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» було вилучено положення ч. 3 «Добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл» та ч. 4 «Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади».

Відмовившись від обов’язковості проведення місцевого референдуму, законодавець свідомо обмежив вільне волевиявлення жителів громад. А за відсутності законодавчого регулювання місцевих референдумів у жодному випадку не може йтися про добровільність об’єднання саме територіальних громад, оскільки громади такі рішення не приймали. Рішення приймалися від їхнього імені.

Зауважмо, що спотворення принципу добровільності законодавцем може розглядатися як порушення норми-принципу, визначеного ст. 7 Конституції: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування», оскільки видається абсурдним тлумачення визнання і гарантування як такого, що не заперечує знищення частини самоврядних одиниць, безвідносно їхньої позиції.

Глухий кут об’єднавчого процесу

На сьогодні є певні розбіжності в оцінках здобутків об’єднавчого процесу, які розміщені на урядовому веб-порталі та на сайті профільного міністерства. Дещо скромніші дані уряду говорять про створення 882 ОТГ, які об’єднали 4043 громади (36,7% від загальної кількості — 38% території та 69% населення). На цей здобуток варто подивитися з іншого боку — за межами ОТГ перебувають 3/5 громад, на такій самій території, але з помітно невеликим населенням. Оце й є ахіллесова п’ята об’єднавчого процесу — велика малонаселена територія (і великі відстані). Можна упевнено припустити, що цей стан «неохоплених» територіальних громад пояснюється тим, що вони, м’яко кажучи, не розкошують. І навряд чи повірять у те, що, зібравши юрбу жебраків, можна над нею повісити файну вивіску «клуб мільйонерів».

Тож ініційований групою народних депутатів законопроект №2653 з вельми цікавим за змістом положенням: «До прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад (громад), а також подання до Верховної Ради України проектів законодавчих актів щодо утворення і ліквідації районів здійснює Кабінет міністрів України» — був конче потрібним для подальшого форсування об’єднавчого процесу. Тепер вже й формально ні про яке «добровільне» об’єднання не йдеться.

Зрозумілим є й його схвалення більшістю парламентарів у середині квітня. Навіть попри те, що у висновку на законопроект Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради зазначило, що «побудована у законодавстві України модель публічного управління на місцях через «добровільні об’єднання територіальних громад» не має під собою належної конституційної основи… Тобто за нормами Конституції України органи місцевого самоврядування мають існувати у селах, селищах, містах, районах та областях, а створення якихось проміжних органів місцевого самоврядування на базі «об’єднання територіальних громад» і тим більше коригування під ці «об’єднання» адміністративно-територіального устрою не відповідає положенням Основного Закону України».

Але до чого влізати ще й в укрупнення районів, коли є потреба реалізувати хоч і давно намальовані, але все ж існуючі все ще на папері плани об’єднання 3/5 громад України? Для чого нинішньому правлячому політичному угрупованню формувати проти себе об’єднаний фронт знищуваних громад і знищуваних районів? Та ще й напередодні місцевих виборів?

Варто пригадати, що об’єднавчий процес помітно стимулювався очікуванням фінансових преференцій для новоутворених громад. Фактично кожна з них опинилася в досить зручному становищі міста обласного значення. Поза сумнівом суттєве зростання власних надходжень створених ОТГ, основою якого став перерозподіл фінансових ресурсів, які забирались з районних та обласних бюджетів.

Відповідь на запитання, чому районів забагато, певною мірою дає проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо приведення у відповідність положень бюджетного законодавства у зв’язку із завершенням адміністративно-територіальної реформи (№3614 від 9 червня 2020 року). Сутність законопроекту можна було б сформулювати таким чином: за кошт районних бюджетів (передусім надходжень від податку на доходи фізичних осіб) поліпшити фінансування ОТГ.

І є ще неабияка причина форсування подій. Плани укрупнення як громад, так і районів, що лежали без руху багато років, сміливо пробивають собі дорогу в життя значною мірою з метою реалізації певних інтересів. І йдеться не тільки про грантоїдську спільноту. На жаль, внаслідок відвертої слабкості держави організація господарського життя в Україні зорієнтована не на виробництво, а на перерозподіл. А цей перерозподіл відбувається передусім в адміністративних центрах. Зменшення кількості таких центрів — одночасно й придушування бізнес-дрібноти, яка вештається під ногами у серйозних людей.

Згорів сарай — гори і хата?

Поспіх із негайним укрупненням районів вельми промовисто видно з досить хирлявої аргументації «за».

Приміром, те, що аж у 27 районах об’єднані територіальні громади охоплюють усю територію району, чомусь вважається підставою укрупнити всі 490. А з якого переляку? Автори цих ідей, ймовірно, не знають, що у двох районах — Свердловському на Луганщині та Краснолиманському на Донеччині — районні органи влади і не створювалися. І нічого. Що заважає відмовитися від створення райрад в 27 районах?

Те ж саме стосується і 37 ОТГ, територія яких складається із громад різних районів (загалом 65). Чому б не змінити межі саме цих районів? До чого тут тотальне укрупнення районів у масштабах держави?

Непристойно виглядають посилання на необхідність додержання Конституції України в частині визначення нею територіальних одиниць. Дійсно, в Конституції не згадуються сільські та селищні ради як адміністративно-територіальні одиниці, тим більше — про підпорядкування одних самоврядних одиниць іншим. Але ж Конституція України ч. 1 ст. 133 не говорить і про «об’єднані територіальні громади», а винятково про міста, селища і села. У цьому стосунку нелюба «матрьошка» (підпорядкування одних громад іншим) нічим не гірша за ОТГ з примусовим (речі потрібно називати власними іменами) об’єднанням кількох громад. Ст. 140 Конституції України визначила: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста…». Передбачається винятково добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, а вся інша об’єднувальна діяльність не має нічого спільного з Основним Законом.

Зовсім дивними видаються посилання на зміну територіальної підвідомчості місцевих органів виконавчої влади, внаслідок чого сьогодні населенню багатьох районів доводиться звертатися по адмінпослуги до сусідніх райцентрів. Адепти негайного укрупнення районів, зокрема, потерпають за жителів Котелевського району Полтавської області, які отримують послуги у Гадячі — Державної податкової служби та Національної поліції, у Чутовому — Пенсійного фонду України, Диканьці — Фонду соціального страхування та місцевого загального суду, Миргороді — прокуратури. Дійсно, невесело добиратися за сотню кілометрів від «свого» райцентру, а там живуть далеко не всі мешканці району. Але подекуди ця подорож намальована уявою. Бо є таки Котелевський відділ Миргородської місцевої прокуратури, Котелевське відділення поліції, Котелевське відділення Гадяцької ОДПІ, Котелевський сектор обслуговування громадян Чутівського об’єднаного управління ПФУ, райвійськкомат тощо. У цьому неважко упевнитися — варто тільки зайти на сайт Котелевської райдержадміністрації. І якщо все це ще є, то завдячуючи існуванню Котелевського району.

Загалом виникає відчуття відсутності здорового глузду у прибічників негайного укрупнення районів. Невже у тій самій славетній Котельві — батьківщині самого Сидора Ковпака, відомій в історії як одне з найбільших сіл України, — після укрупнення районів з’являться самостійні територіальні органи названих інституцій? Напевне не з’являться, скоріше — щезнуть ті, що є. Не стане й районної державної адміністрації, на яку відповідним законом покладено низку повноважень і до якої також доводиться звертатися місцевим мешканцям для вирішення власних справ.

І зовсім анекдотично виглядає приклад архаїчності районного поділу посиланням на утворення Фастівського району ще у 1923 році. Не подивилися, що за новим поділом Фастівський район продовжить існувати, хоч і в інших межах?

Повернутись у конституційне річище

Сенс пришпорювання подій зрозумілий: неконституційні дії легітимізувати, провівши місцеві вибори. Та ще й умови які — вічний і невблаганний карантин. Причому збільшення кількості тестів залізно обіцяє і збільшення кількості «лабораторно підтверджених випадків інфікування», які у звичайній риториці високопосадовців постають як зростання кількості заражених, хоч про цю кількість можна тільки здогадуватись. Тож масових протестних акцій начебто можна не очікувати.

Однак це не виключає суттєвих проблем і з укрупненням територіальних громад і, тим більше, укрупненням районів. Задовольняючи одні інтереси, ініціатори адміністративно-територіального свавілля неминуче наражаються на протидію носіїв інших. Створення більш життєздатних суб’єктів місцевого самоврядування не може закривати таку важливу обставину, як розбіжність локальних інтересів залежно від поселення. Більшу вагу в об’єднаних громадах будуть мати більші за чисельністю поселення. Це може призвести до перетоку ресурсів від «неперспективних» поселень і провокування конфліктів. Особливо за умов об’єднування громад урядом.

Ще більше проблем буде внаслідок узятих зі стелі меж нових районів. Бо до новоявлених райцентрів доведеться їздити багатьом, а не тільки чиновникам ОТГ. Якби в адептів об’єднавчого процесу було бажання прояснити дійсно вагомі питання, то вони б мали розписати, які конкретні справи і де будуть вирішуватися людьми, у тому числі тими, хто проживає не в теперішніх райцентрах, а у віддалених населених пунктах. Як і куди вони будуть добиратися, по яких шляхах і яким транспортом. А коли про це не йдеться, то слід очікувати, що ці питання почнуть рано чи пізно спливати. І що тоді?

В Україні парламент вже давненько воліє вибірково помічати існування Основного Закону, а Конституційний суд цього начебто і не бачить. Між тим руйнація конституційного правопорядку має істотні наслідки на більш віддалену перспективу. Ймовірно, завтра чи післязавтра будуть виникати запитання щодо дотримання окремих положень Конституції України. То як наполягати на необхідності дотримання одних положень тому, хто сам нехтує іншими?

На цьому тлі видається доцільним внесення передусім змін до Конституції України, зокрема, в частині визначення територіальної основи самоврядних громад. Є бажання перейти від поселенського принципу організації місцевого самоврядування до територіального (муніципального)? Та заради Бога! Але — спочатку зміни до Конституції, а потім все інше. Одночасно варто було б включити до Основного Закону і норми щодо обов’язковості проведення місцевих референдумів для вирішення питань об’єднання та роз’єднання територіальних громад.

Якщо є бланкетні норми Основного Закону щодо виключно законодавчого регулювання відповідних правовідносин, то потрібно ухвалити закони про адміністративно-територіальний устрій та про місцевий референдум. Приміром, до парламенту вже цього скликання внесено два (!) законопроекти з тотожною назвою «Про засади адміністративно-територіального устрою України». Один, поданий урядом Олексія Гончарука, вже й відкликано. Але врешті-решт профільним міністром у тому уряді був теперішній прем’єр. Невже маємо приклад відвертого нехтування законодавчим регулюванням?

Упоравшись зі створенням конституційної та законодавчої основи для реформування адміністративно-територіального устрою, можна розпочинати і вирішувати конкретні завдання об’єднання/роз’єднання. Але ж не навпаки. Територіальний устрій та організація публічної влади на місцях — надто важливі підвалини державності. Тож чи варто ці підвалини розхитувати непродуманими діями?