Законопроект про інтерпеляцію — знаряддя для зачисток в уряді

На тлі припинення одного карантину та запровадження наступного з можливістю деякого його пом’якшення, до Верховної Ради досить тихо і майже непомітно було внесено законопроект №3499 від 18 травня з малозрозумілою для широкого загалу назвою «Про інтерпеляцію». Однак значущість таких документів визначається суб’єктом законодавчої ініціативи. А у цьому випадку — «усього» 72 народних депутати, в тому числі очільники парламенту. То про що ж йдеться?

Важливий атрибут парламентаризму

В умовах сучасного парламентаризму публічними справами та громадськими коштами порядкує насправді не парламент, а уряд. А визначати його персональний склад та зміст діяльності мають реальну можливість далеко не усі обрані народом депутати. Демократія в цьому випадку чи то забезпечується, чи то обмежується тим, що уряд має спиратися на підтримку парламентської більшості. А що ж робити тим, хто в меншості? Або навіть у більшості, але не на перших ролях? Щоб унеможливити перетворення депутатського мандату на цілковиту фікцію і неминучі негативні наслідки для усього механізму народного представництва, іноземний парламентаризм за час свого розвитку напрацював засоби, які дозволяють депутатському корпусу більш чи менш результативно, але здійснювати публічну демонстрацію свого впливу на політику уряду.

Одним із таких засобів і є інтерпеляція — депутатське звернення (окремого депутата або, частіше, групи депутатів), яке потребує протягом встановленого строку публічної відповіді уряду в особі прем’єр-міністра або окремих міністрів з наступним її обговоренням у сесійній залі. Формально наслідком такого обговорення можуть стати висловлення недовіри уряду або окремим його членам, але на практиці це спостерігається нечасто. Інтерпеляція — зазвичай зброя парламентської опозиції. Однак у Великій Британії, наприклад, сформувався парламентський звичай: підтримка інтерпеляції помітною частиною представників правлячої партії означає, що член уряду має звернутися з проханням про відставку.

Унормування інтерпеляції в конституційному праві європейських демократій має суттєві відмінності.

Норми про інтерпеляцію у країнах Європи

Не згадується про інтерпеляцію у найстарішій з-поміж чинних конституції Європи — норвезькій, але вона є в практиці функціонування місцевого парламенту. Відповідного поняття немає у Конституції Нідерландів, але ст. 70 встановлює: «Обидві палати мають право звертатися спільно і окремо з запитами до уряду в порядку, встановленому Актом парламенту». Подібним є зміст ст. 27 Конституції Латвії. Тільки згадується про інтерпеляцію (але не розкривається її зміст) у конституції Угорщини (§27).

Однак конституції інших держав містять більш детальні вказівки на суб’єкта інтерпеляції, її предмет, строки розгляду парламентських запитів, наслідки цього розгляду.

У Конституції Швеції зазначене право депутата парламенту вносити інтерпеляцію або питання, звернене до міністра у справах його відомства (§5 гл. 12 Форми правління). Конституція Польщі (ч. 1 ст. 115) встановлює: «Голова Ради міністрів та інші члени Ради міністрів зобов'язані давати відповіді на депутатські інтерпеляції та запити протягом 21 дня».

Окремі конституційні акти наголошують на такій сутнісній рисі інтерпеляції, як наявність дебатів з приводу порушених в інтерпеляції питань та відповіді на них урядовців. У Португалії за п. d) ч. 1 ст. 180 Конституції парламентські групи можуть «ініціювати шляхом подання інтерпеляцій уряду відкриття двох дискусій на кожній парламентській сесії щодо загальних або галузевих політичних питань».

Про можливість висловлення палатами ставлення до питання, щодо якого подано інтерпеляцію, йдеться у ч. 2 ст. 111 Конституції Румунії.

Ст. 111 Конституції Іспанії зазначає: «1. Уряд і будь-який з його членів зобов'язані давати відповіді на інтерпеляції та запити, заявлені в палату. Регламенти встановлюють мінімальний тижневий строк для організації дебатів у таких випадках. 2. Будь-яка інтерпеляція може дати привід для внесення резолюції, в якій палата висловлює свою позицію».

Слід звернути увагу і на те, що окремі конституції держав Європи вказують не тільки на проведення обговорення, а й на можливість постановки питання про висловлення недовіри окремим урядовцям або й уряду в цілому. Приміром, таким є визначення змісту інтерпеляції у Конституції Словаччини: «1. Депутат може внести інтерпеляцію уряду Словацької Республіки, члену уряду Словацької Республіки або керівнику іншого центрального органу державної адміністрації з питань їхньої компетенції. Депутат повинен отримати відповідь у строк до 30 днів. 2. За відповіддю на інтерпеляцію в Національній раді Словацької Республіки проводиться обговорення, яке може бути пов'язано з голосуванням про довіру» (ст. 80).

Ст. 61 Конституції Литви також наголошує на можливих наслідках інтерпеляції: «Під час сесії групою не менш як однієї п'ятої членів Сейму може бути пред'явлена прем'єр-міністру або міністру інтерпеляція…Сейм після обговорення відповіді прем'єр-міністра або міністра на інтерпеляцію може постановити, що відповідь незадовільна, і більшістю голосів всіх членів Сейму висловити недовіру прем'єр-міністру або міністру».

Конституція Фінляндії зазначає, що «не менш як 20 членів Едускунти мають право внести інтерпеляцію Державній раді або міністру у справі, що відноситься до компетенції Державної ради або міністра. Відповідь на інтерпеляцію має передаватися на пленарне засідання Едускунти протягом 15 днів з часу повідомлення про неї Державної ради… Якщо під час дебатів вноситься резолюція недовіри Державній раді або міністру, Едускунта повинна після обговорення інтерпеляції провести голосування з питання про довіру» (§43).

Тобто в європейських державах інтерпеляція постає як конституційно-правовий інститут, покликаний забезпечити парламентський контроль за діяльністю уряду.

Спірна потреба законодавчого регулювання

Утім, конституційне регулювання інтерпеляції у сусідніх державах ще не означає необхідності негайно брати з них приклад. Кожна держава вибудовує власні механізми взаємодії парламенту та уряду і відповідним чином їх закріплює в національній системі законодавства.

Попри формальне проголошення у ч. 1 ст. 4 законопроекту: «Правові засади інтерпеляції визначає Конституція України», безпосередньо про інтерпеляцію у вітчизняному Основному Законі не йдеться. П. 13 ч. 1 ст. 85 зазначає серед повноважень парламенту «здійснення контролю за діяльністю Кабінету міністрів України відповідно до цієї Конституції та закону», а пункт 12 — «вирішення питання про відставку… членів Кабінету міністрів України». З огляду на спрямованість поданого законопроекту на врегулювання процедури реалізації цих повноважень, немає підстав стверджувати про невідповідність його Основному Закону. Хоч, поза сумнівом, що визначені у Конституції повноваження парламенту можуть бути реалізовані і за допомогою інших, у тому числі передбачених безпосередньо Конституцією процедурних механізмів.

Важко погодитися із твердженням авторів законопроекту в пояснювальній записці: «Парламентський контроль за виконавчою владою в Україні на сьогодні має переважно інформаційний і рекомендаційний характер. Законодавчий орган України серйозно обмежений у можливості застосування санкцій у зв’язку із виявленням відхилень у діяльності центрального органу виконавчої влади». Адже якщо оцінювати не практику сьогодення, а практику усіх років, коли відносини між парламентом і урядом регулювалися Конституцією України зі змінами, здійсненими 8 грудня 2004 року, то підстав для таких тверджень немає. Загальновідомо, що наявні нормативні механізми дозволяли у 2006‒2010 роках усувати рішеннями Верховної Ради окремих членів уряду.

У згадуваній пояснювальній записці некоректно охарактеризоване наявне законодавче регулювання відповідних правовідносин. Між тим ч. 1 ст. 86 Конституції України зазначає: «Народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом… до Кабінету міністрів України». У народного депутата України немає жодних перешкод для оприлюднення відповіді на свій депутатський запит. Тож недоречним видається посилання на рішення Конституційного суду №5-рп/2003 від 5 березня 2003 року (справа про звернення народних депутатів до Національного банку), оскільки запит і звернення — різні форми діяльності народних депутатів. Щодо запитів ч. 2 ст. 86 Конституції України недвозначно вказує: «Керівники органів державної влади… зобов'язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту».

Як видно з пояснювальної записки до законопроекту, його автори не розрізняють депутатські та парламентські запити. Якби розрізняли, то мали б узяти до уваги інституювання в Україні парламентського запиту у формі «години запитань до уряду». Відповідно до ст. 229 і 230 Регламенту Верховної Ради достатньо детально врегульовано порядок здійснення цієї форми парламентського контролю.

За ч. 3 ст. 89 Конституції, «Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії». Підстави утворення парламентської слідчої комісії, визначені у ч. 2 ст. 4 закону «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», частково збігаються з визначеними у ч. 1 ст. 6 поданого законопроекту підставами інтерпеляції.

Для «виконання контрольних функцій» парламент, відповідно до ч. 1 ст. 89 Конституції України, утворює комітети Верховної Ради. За п. 1 с. 1 ст. 14 закону «Про комітети Верховної Ради України», контрольна функція комітетів полягає, зокрема, в «аналізі практики застосування законодавчих актів у діяльності державних органів, їх посадових осіб з питань, віднесених до предметів відання комітетів, підготовці та поданні відповідних висновків та рекомендацій на розгляд Верховної Ради України». Тож парламентський комітет, відповідно до цього положення, проаналізувавши законність діяльності члена уряду, формально може поставити перед Верховною Радою питання про його відповідальність.

Себто немає підстав стверджувати про відсутність конституційно та законодавчо закріплених засобів забезпечення відповідальності членів Кабінету міністрів України, які начебто має компенсувати пропонований законопроект.

Інша річ, що при внесенні змін до Конституції у 2004 році не повною мірою були передбачені дієві, виправдані практикою іноземного парламентаризму механізми здійснення парламентського контролю за діяльністю Кабінету міністрів, оскільки Конституція України 1996 року значною мірою орієнтувалася на пріоритетність та необмеженість контролю з боку президента України. Але ця проблема має вирішуватися передусім внесенням змін до чинного Основного Закону.

Загадки предмета законодавчого регулювання

Зазвичай законодавча техніка передбачає, щоб предмет регулювання визначався самою назвою закону. Якщо йти таким логічним шляхом, то можна припустити, що Закон України «Про інтерпеляцію» покликаний врегулювати коло всіх правовідносин, які виникають у зв’язку з підготовкою, внесенням, розглядом та наслідками інтерпеляції. Та не в цьому випадку.

Предметом законодавчого регулювання автори законопроекту в преамбулі насправді визначають «встановлення відповідальності окремих членів Кабінету міністрів України та реалізації повноваження Верховної Ради України на звільнення їх з посад». Отакої! Це ж саме, хоч і дещо м’якше, визначено і в меті пропонованого законопроекту — «забезпечення здійснення парламентського контролю за діяльністю Кабінету міністрів України шляхом встановлення права народних депутатів України ініціювати проведення обов’язкового розгляду питання діяльності окремого члена Кабінету міністрів України та вирішення питання про задовільність його роботи» (ст. 1 законопроекту). Тим самим предметом законодавчого регулювання є процедура індивідуальної відповідальності членів Кабінету міністрів перед парламентом. Між тим формально йдеться про регулювання порядку використання конкретної форми досягнення такої мети.

Змістовно у законопроекті регулюється не інтерпеляція як така, а винятково коло процедурних питань, пов’язаних із підготовкою, поданням та розглядом відповідного парламентського (не плутаємо з депутатським!) запиту групи депутатів у складі не менш як 45 осіб або комітету Верховної Ради до члена уряду. Власне, у законопроекті регулюються відносини, які б мали регулюватися Регламентом Верховної Ради. Бо відповідно до ч. 5 ст. 83 Конституції: «Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України». Це підкреслено у ч. 3 ст. 4 законопроекту: «Порядок роботи Верховної Ради України щодо інтерпеляції встановлюється Регламентом Верховної Ради України з урахуванням положень цього закону», а також тим, що майже половину тексту законопроекту складають Прикінцеві положення, які містять новели саме до Регламенту Верховної Ради.

Між тим законодавче регулювання інтерпеляції як такої мало б стосуватися і кола правовідносин, які виникають у окремого члена Кабінету міністрів у процесі підготовки до пленарного засідання парламенту, особливо з урахуванням того, що йдеться не тільки про конкретні рішення члена уряду, але й його дії та бездіяльність (ч. 1 ст. 6). Законопроект не враховує того, що зазначені члени Кабінету міністрів можуть бути не тільки єдиноначальними керівниками окремих міністерств, але й через них Кабінет міністрів у багатьох випадках спрямовує та координує діяльність певних центральних органів виконавчої влади. Тож, наприклад, за прикордонників в уряді начебто відповідає міністр внутрішніх справ, але звернімо увагу: він не керує безпосередньо Державною прикордонною службою України.

Прийняття окремих рішень (видання наказів міністерств) може здійснюватися на підставі постанов та розпоряджень Кабінету міністрів, внаслідок чого виникає питання не щодо індивідуальної відповідальності окремого члена уряду, а щодо колективної відповідальності уряду в цілому. Прикладом може бути щойно скасоване пробне ЗНО для випускників середніх шкіл. А між тим за участь у його проведенні з батьків випускників вже зібрані (і значною мірою витрачені) певні кошти. Хто мав би давати відповідь на інтерпеляцію з цього питання? Міністр освіти і науки? Міністр охорони здоров’я? А може, все-таки прем’єр?

Оскільки у законопроекті з події або питання урядової політики наголос зміщено на особу члена уряду та її відповідальність, то цілком очікуваною є ситуація, коли адресата визначено авторами інтерпеляції некоректно. Тож як безглуздо вони спитають, так їм нікчемно і дадуть відповідь. І що тоді обговорювати в сесійній залі?

А якщо насправді предметом законопроекту є внесення змін до Регламенту Верховної Ради з метою забезпечення індивідуальної відповідальності членів Кабінету міністрів перед Верховною Радою, то його так і потрібно визначати, одночасно внісши зміни і до закону «Про Кабінет міністрів України».

Вади нормативного змісту і правореалізаційні обрії

Невідповідність мети законопроекту його формальній назві та змісту зумовили порушення системності викладу нормативного матеріалу.

Невдалим видається зміст пропонованих визначень (ст. 2 законопроекту). Поняття «окремі члени Кабінету міністрів України» виводить за межі об’єкту інтерпеляції прем’єр-міністра. Між тим через нього Кабмін також може спрямовувати та координувати діяльність окремих центральних органів виконавчої влади. Тобто таке формулювання означає, що в цьому випадку йдеться не про інтерпеляцію як таку, а винятково про індивідуальну відповідальність членів уряду. Але ж змістом інтерпеляції є не індивідуальна відповідальність члена уряду перед парламентом, а публічне надання відповідних пояснень щодо урядової політики.

Визначення інтерпеляції у законопроекті («ініціативне проведення обов’язкового розгляду Верховною Радою України питання про діяльність окремого члена Кабінету міністрів України з вимогою дати пояснення стосовно питань, які належать до його повноважень, та вирішення питання про задовільність його роботи») помітно відрізняється від розуміння, яке склалося в країнах традиційної парламентської демократії і науковій літературі.

Законопроектом пропонується закріпити поняття «депутатська вимога про інтерпеляцію» (п. 3 ч. 1 ст. 2 законопроекту), тоді як доречніше було б використання поняття «парламентський запит», саме для наголошування суспільної значущості такого звернення до уряду або його окремих членів.

У ч. 1 ст. 6 законопроекту зазначено, що підставою інтерпеляції є рішення, дії чи бездіяльність окремих членів Кабінету міністрів «у відповідних сферах діяльності». Однак виокремлення сфер діяльності членів уряду є досить умовним. Приміром, проблеми євроінтеграції перебувають у віданні як окремих міністрів, так і одного з віце-прем’єр-міністрів. Така конструкція законопроекту не забезпечує належної визначеності, що суперечить проголошеному у п. 1 ч. 1 ст. 3 законопроекту принципу верховенства права.

Законопроект не враховує ту обставину, що, на відміну від конституцій інших країн, де формальне призначення членів уряду здебільшого здійснює глава держави, в Україні це конституційне повноваження парламенту. Тож незрозумілим є сенс «інтерпеляції», за підсумками якої приймається рішення про визнання діяльності члена уряду незадовільною, а потім ще й окремо розглядається питання про його звільнення. При цьому автори законопроекту передбачають можливість невнесення відповідного подання прем’єр-міністром. І зовсім незрозуміло, що буде, якщо глава держави відмовиться вносити подання про звільнення міністрів оборони або закордонних справ, чия діяльність за підсумками інтерпеляції раптом була визнана парламентом незадовільною.

Сенс регулювання суспільних правовідносин полягає у закріпленні такої нормативної моделі, якою керувалися б у практичній діяльності сторони правовідносин. А з огляду на більшу консервативність законодавчого регулювання законопроекти мають враховувати ті обставини, які можуть впливати на практичну реалізацію закону в перспективі. Чинна Конституція України закріплює досить жорстку модель формування парламентської більшості та за поданням цієї більшості — уряду. Інтерпеляція (в класичному розумінні), як показує іноземна практика, є інструментом передусім парламентської опозиції. Тож публічна критика уряду, яка є незмінним супутником інтерпеляції, не може бути інструментом його зміцнення і зміцнення урядової коаліції. Ймовірні персональні конфлікти в межах коаліційної більшості або вирішуються без значного розголосу, або якщо більшість виявилася нестійкою — шляхом відставки уряду в цілому. А законодавством України питання відставки уряду в цілому врегульовані належним чином.

Натомість поданий законопроект дуже скидається на спробу створити нормативну основу для усунення окремих членів теперішнього уряду не внаслідок формального (і, ймовірно, болісного) з’ясування відносин у «верхах» української політики, а шляхом відкриття на них сезону полювання у начебто самостійному в своїх симпатіях та антипатіях парламенті. Тож є питання щодо практичної затребуваності такого закону в більш віддаленій перспективі.

Відтак, документ потрібно або доопрацювати як законопроект про індивідуальну відповідальність членів уряду, або змінити його зміст, наблизивши до класичного розуміння інтерпеляції, хоч у цьому випадку нова форма парламентського контролю стосовно уряду буде конкурувати з наявними.