Законопроект об интерпелляции — орудие для зачисток в правительстве

На фоне прекращения одного карантина и введения следующего с возможностью некоторого его смягчения, в Верховную Раду достаточно тихо и почти незаметно был внесен законопроект №3499 от 18 мая с малопонятным для широкой общественности названием «Об интерпелляции». Однако значимость таких документов определяется субъектом законодательной инициативы. А в данном случае — «всего» 72 народных депутата, в том числе руководители парламента. Так о чем же идет речь?

Важный атрибут парламентаризма

В условиях современного парламентаризма публичными делами и общественными средствами распоряжается на самом деле не парламент, а правительство. А определять его персональный состав и содержание деятельности имеют реальную возможность далеко не все избранные народом депутаты. Демократия в этом случае то ли обеспечивается, то ли ограничивается тем, что правительство должно опираться на поддержку парламентского большинства. А что же делать тем, кто в меньшинстве? Или даже в большинстве, но не на первых ролях? Чтобы исключить превращение депутатского мандата в полную фикцию и избежать негативных последствий для всего механизма народного представительства, зарубежный парламентаризм за время своего развития наработал средства, позволяющие депутатскому корпусу более или менее результативно, но осуществлять публичную демонстрацию своего влияния на политику правительства.

Одним из таких средств и является интерпелляция — депутатское обращение (отдельного депутата или, чаще, группы депутатов), требующее в течение установленного срока публичного ответа правительства в лице премьер-министра или отдельных министров с последующим обсуждением в сессионном зале. Формально следствием такого обсуждения могут стать выражение недоверия правительству или отдельным его членам, но на практике это наблюдается редко. Интерпелляция — обычно оружие парламентской оппозиции. Однако в Великобритании, например, сформировался парламентский обычай: поддержка интерпелляции заметной частью представителей правящей партии означает, что член правительства должен обратиться с просьбой об отставке.

Нормирование интерпелляции в конституционном праве европейских демократий имеет существенные различия.

Нормы об интерпелляции в странах Европы

Не упоминается об интерпелляции в старейшей среди действующих конституции Европы — норвежской, но она есть в практике функционирования местного парламента. Соответствующего понятия нет в Конституции Нидерландов, но ст. 70 устанавливает: «Обе палаты имеют право обращаться совместно и отдельно с запросами к правительству в порядке, установленном Актом парламента». Подобный смысл у ст. 27 Конституции Латвии. Только упоминается об интерпелляции (но не раскрывается ее содержание) в конституции Венгрии (§27).

Однако конституции других государств содержат более подробные указания на субъекта интерпелляции, ее предмет, сроки рассмотрения парламентских запросов, последствия этого рассмотрения.

В Конституции Швеции указано право депутата парламента вносить интерпелляцию или вопрос, обращенный к министру по делам его ведомства (§5 гл. 12 Формы правления). Конституция Польши (ч. 1 ст. 115) устанавливает: «Председатель Совета министров и другие члены Совета министров обязаны отвечать на депутатские интерпелляции и запросы в течение 21 дня».

Отдельные конституционные акты акцентируют внимание на такой сущностной черте интерпелляции, как наличие дебатов по поводу поднятых в интерпелляции вопросов и ответа на них чиновников. В Португалии согласно п. d) ч. 1 ст. 180 Конституции парламентские группы могут «инициировать путем подачи интерпелляций правительству открытие двух дискуссий на каждой парламентской сессии по общим или отраслевым политическим вопросам».

О возможности выражения палатами отношения к вопросу, по которому подана интерпелляция, говорится в ч. 2 ст. 111 Конституции Румынии.

Ст. 111 Конституции Испании отмечает: «1. Правительство и любой из его членов обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы, заявленные в палату. Регламенты устанавливают минимальный недельный срок для организации дебатов в таких случаях. 2. Любая интерпелляция может дать повод для внесения резолюции, в которой палата выражает свою позицию».

Следует обратить внимание и на то, что отдельные конституции государств Европы указывают не только на проведение обсуждения, но и на возможность постановки вопроса о выражении недоверия отдельным чиновникам или даже правительству в целом. К примеру, таковым является определение содержания интерпелляции в Конституции Словакии: «1. Депутат может внести интерпелляцию правительству Словацкой Республики, члену правительства Словацкой Республики или руководителю другого центрального органа государственной администрации по вопросам их компетенции. Депутат должен получить ответ в срок до 30 дней. 2. Следом за ответом на интерпелляцию в Национальном совете Словацкой Республики проводится обсуждение, которое может быть связано с голосованием о доверии» (ст. 80).

Ст. 61 Конституции Литвы также акцентирует внимание на возможных последствиях интерпелляции: «Во время сессии группой не менее одной пятой членов Сейма может быть предъявлена премьер-министру или министру интерпелляция... Сейм после обсуждения ответа премьер-министра или министра на интерпелляцию может постановить, что ответ неудовлетворителен, и большинством голосов всех членов Сейма выразить недоверие премьер-министру или министру».

Конституция Финляндии отмечает, что «не менее 20 членов Эдускунты вправе внести интерпелляцию Государственному совету или министру по делам, относящимся к компетенции Государственного совета или министра. Ответ на интерпелляцию должен передаваться на пленарное заседание Эдускунты в течение 15 дней со дня уведомления о ней Государственного совета... Если во время дебатов вносится резолюция недоверия Государственному совету или министру, Эдускунта должна после обсуждения интерпелляции провести голосование по вопросу о доверии» (§43).

То есть в европейских государствах интерпелляция выступает в качестве конституционно-правового института, призванного обеспечить парламентский контроль за деятельностью правительства.

Спорная потребность законодательного регулирования

Впрочем, конституционное регулирование интерпелляции в соседних государствах еще не означает необходимости немедленно брать с них пример. Каждое государство выстраивает собственные механизмы взаимодействия парламента и правительства и соответствующим образом их закрепляет в национальной системе законодательства.

Несмотря на формальное провозглашение в ч. 1 ст. 4 законопроекта: «Правовые основы интерпелляции определяет Конституция Украины», непосредственно об интерпелляции в отечественном Основном Законе не говорится. П. 13 ч. 1 ст. 85 отмечает среди полномочий парламента «осуществление контроля за деятельностью Кабинета министров Украины в соответствии с настоящей Конституцией и законом», а пункт 12 — «решение вопроса об отставке... членов Кабинета министров Украины». Учитывая направленность представленного законопроекта на урегулирование процедуры реализации этих полномочий, нет оснований утверждать о несоответствии его Основному Закону. Хотя, несомненно, определенные в Конституции полномочия парламента могут быть реализованы и с помощью других, в том числе предусмотренных непосредственно Конституцией процедурных механизмов.

Трудно согласиться с утверждением авторов законопроекта в пояснительной записке: «Парламентский контроль за исполнительной властью в Украине на сегодня носит преимущественно информационный и рекомендательный характер. Законодательный орган Украины серьезно ограничен в возможности применения санкций в связи с выявлением отклонений в деятельности центрального органа исполнительной власти». Ведь если оценивать не практику сегодняшнего дня, а практику всех лет, когда отношения между парламентом и правительством регулировались Конституцией Украины с изменениями от 8 декабря 2004 года, то оснований для таких утверждений нет. Общеизвестно, что имеющиеся нормативные механизмы позволяли в 2006‒2010 годах устранять решениями Верховной Рады отдельных членов правительства.

В упомянутой пояснительной записке некорректно охарактеризовано действующее законодательное регулирование соответствующих правоотношений. Между тем ч. 1 ст. 86 Конституции Украины отмечает: «Народный депутат Украины имеет право на сессии Верховной Рады Украины обратиться с запросом... к Кабинету министров Украины». У народного депутата Украины нет никаких препятствий для обнародования ответа на свой депутатский запрос. Поэтому неуместной видится ссылка на решение Конституционного суда №5-рп/2003 от 5 марта 2003 года (дело об обращении народных депутатов к Национальному банку), поскольку запрос и обращение — разные формы деятельности народных депутатов. Касательно запросов ч. 2 ст. 86 Конституции Украины недвусмысленно указывает: «Руководители органов государственной власти... обязаны уведомить народного депутата Украины о результатах рассмотрения его запроса».

Как видно из пояснительной записки к законопроекту, его авторы не различают депутатские и парламентские запросы. Если бы различали, то должны были учесть институирование в Украине парламентского запроса в форме «часа вопросов к правительству». В соответствии со ст. 229 и 230 Регламента Верховной Рады достаточно подробно урегулирован порядок осуществления этой формы парламентского контроля.

По ч. 3 ст. 89 Конституции, «Верховная Рада Украины для проведения расследования по вопросам, представляющим общественный интерес, создает временные следственные комиссии». Основания для создания парламентской следственной комиссии, определенные в ч. 2 ст. 4 закона «О временных следственных комиссиях и временных специальных комиссиях Верховной Рады Украины», частично совпадают с указанными в ч. 1 ст. 6 представленного законопроекта основаниями интерпелляции.

Для «выполнения контрольных функций» парламент, в соответствии с ч. 1 ст. 89 Конституции Украины, создает комитеты Верховной Рады. Согласно п. 1 с. 1 ст. 14 закона «О комитетах Верховной Рады Украины», контрольная функция комитетов заключается, в частности, в «анализе практики применения законодательных актов в деятельности государственных органов, их должностных лиц по вопросам, отнесенным к предметам ведения комитетов, подготовке и представлении соответствующих заключений и рекомендаций на рассмотрение Верховной Рады Украины». Поэтому парламентский комитет, в соответствии с этим положением, проанализировав законность деятельности члена правительства, формально может поставить перед Верховной Радой вопрос о его ответственности.

То есть нет оснований утверждать об отсутствии конституционно и законодательно закрепленных средств обеспечения ответственности членов Кабинета министров Украины, которые якобы должен компенсировать предлагаемый законопроект.

Другое дело, что при внесении изменений в Конституцию в 2004 году не в полной мере были предусмотрены действенные, оправданные практикой зарубежного парламентаризма механизмы осуществления парламентского контроля за деятельностью Кабинета министров, поскольку Конституция Украины 1996 года в значительной мере ориентировалась на приоритетность и неограниченность контроля со стороны президента Украины. Но эта проблема должна решаться прежде всего внесением изменений в действующий Основной Закон.

Загадки предмета законодательного регулирования

Как правило, законодательная техника предполагает, чтобы предмет регулирования определялся самим названием закона. Если идти таким логическим путем, то можно предположить, что Закон Украины «Об интерпелляции» призван урегулировать круг всех правоотношений, возникающих в связи с подготовкой, внесением, рассмотрением и последствиями интерпелляци. Но не в этом случае.

Предметом законодательного регулирования авторы законопроекта в преамбуле на самом деле определяют «установление ответственности отдельных членов Кабинета министров Украины и реализации полномочия Верховной Рады Украины об увольнении их с должностей». Вот тебе раз! То же самое, хотя и несколько мягче, определено и в целях предлагаемого законопроекта — «обеспечение осуществления парламентского контроля за деятельностью Кабинета министров Украины путем установления права народных депутатов Украины инициировать проведение обязательного рассмотрения вопроса деятельности отдельного члена Кабинета министров Украины и решения вопроса об удовлетворительности его работы» (ст. 1 законопроекта). Тем самым предметом законодательного регулирования является процедура индивидуальной ответственности членов Кабинета министров перед парламентом. Между тем формально речь идет о регулировании порядка использования конкретной формы достижения такой цели.

Содержательно в законопроекте регулируется не интерпелляция как таковая, а исключительно круг процедурных вопросов, связанных с подготовкой, представлением и рассмотрением соответствующего парламентского (не путайте с депутатским!) запроса группы депутатов в составе не менее 45 человек или комитета Верховной Рады к члену правительства. Собственно, в законопроекте регулируются отношения, которые должны регулироваться Регламентом Верховной Рады. Поскольку в соответствии с ч. 5 ст. 83 Конституции: «Порядок работы Верховной Рады Украины устанавливается Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины». Это подчеркнуто в ч. 3 ст. 4 законопроекта: «Порядок работы Верховной Рады Украины по интерпелляции устанавливается Регламентом Верховной Рады Украины с учетом положений этого закона», а также тем, что почти половину текста законопроекта составляют Заключительные положения, содержащие новеллы именно в Регламенте Верховной Рады.

Между тем законодательное регулирование интерпелляции как таковой должно касаться и круга правоотношений, возникающих у отдельного члена Кабинета министров в процессе подготовки к пленарному заседанию парламента, особенно с учетом того, что речь идет не только о конкретных решениях члена правительства, но и его действиях и бездействии (ч. 1 ст. 6). Законопроект не учитывает того, что указанные члены Кабинета министров могут быть не только единоначальными руководителями отдельных министерств, но и через них Кабинет министров во многих случаях направляет и координирует деятельность определенных центральных органов исполнительной власти. Так, например, за пограничников в правительстве вроде бы отвечает министр внутренних дел, но обратим внимание: он не руководит непосредственно Государственной пограничной службой Украины.

Принятие отдельных решений (издание приказов министерств) может осуществляться на основании постановлений и распоряжений Кабинета министров, в результате чего возникает вопрос не об индивидуальной ответственности отдельного члена правительства, а о коллективной ответственности правительства в целом. Примером может быть только что отмененное пробное ВНО для выпускников средних школ. А между тем за участие в его проведении с родителей выпускников уже собраны (и в значительной степени израсходованы) определенные средства. Кто должен отвечать на интерпелляцию по этому вопросу? Министр образования и науки? Министр здравоохранения? А может, все-таки премьер?

Поскольку в законопроекте с события или вопроса правительственной политики акцент смещен на лицо члена правительства и его ответственность, то вполне ожидаема ситуация, когда адресат определен авторами интерпелляции некорректно. Поэтому насколько глупо они спросят, настолько же никчемно им и ответят. И что тогда обсуждать в сессионном зале?

А если на самом деле предметом законопроекта является внесение изменений в Регламент Верховной Рады с целью обеспечения индивидуальной ответственности членов Кабинета министров перед Верховной Радой, то его так и нужно определять, одновременно внеся изменения и в закон «О Кабинете министров Украины».

Недостатки нормативного содержания и правореализационные горизонты

Несоответствие цели законопроекта его формальному названию и содержанию обусловили нарушение системности изложения нормативного материала.

Неудачным видится содержание предлагаемых определений (ст. 2 законопроекта). Понятие «отдельные члены Кабинета министров Украины» выводит за пределы объекта интерпелляции премьер-министра. Между тем через него Кабмин также может направлять и координировать деятельность отдельных центральных органов исполнительной власти. То есть такая формулировка означает, что в этом случае речь идет не об интерпелляции как таковой, а исключительно об индивидуальной ответственности членов правительства. Но содержанием интерпелляции является не индивидуальная ответственность члена правительства перед парламентом, а публичное представление соответствующих объяснений по правительственной политике.

Определение интерпелляции в законопроекте («инициативное проведение обязательного рассмотрения Верховной Радой Украины вопроса о деятельности отдельного члена Кабинета министров Украины с требованием дать объяснения по вопросам, относящимся к его полномочиям, и решение вопроса об удовлетворительности его работы») заметно отличается от понимания, сложившегося в странах традиционной парламентской демократии и научной литературе.

Законопроектом предлагается закрепить понятие «депутатское требование об интерпелляции» (п. 3 ч. 1 ст. 2 законопроекта), тогда как уместнее было бы использование понятия «парламентский запрос», именно для акцентирования общественной значимости такого обращения к правительству или его отдельным членам.

В ч. 1 ст. 6 законопроекта указано, что основанием интерпелляции являются решения, действия или бездействие отдельных членов Кабинета министров «в соответствующих сферах деятельности». Однако выделение сфер деятельности членов правительства достаточно условно. К примеру, проблемы евроинтеграции находятся в ведении как отдельных министров, так и одного из вице-премьер-министров. Такая конструкция законопроекта не обеспечивает должной определенности, что противоречит провозглашенному в п. 1 ч. 1 ст. 3 законопроекта принципу верховенства права.

Законопроект не учитывает то обстоятельство, что, в отличие от конституций других стран, где формальное назначение членов правительства в основном осуществляет глава государства, в Украине это конституционные полномочия парламента. Поэтому непонятен смысл «интерпелляции», по итогам которой принимается решение о признании деятельности члена правительства неудовлетворительной, а потом еще и отдельно рассматривается вопрос о его увольнении. При этом авторы законопроекта предусматривают возможность невнесения соответствующего представления премьер-министром. И совершенно непонятно, что будет, если глава государства откажется вносить представление об увольнении министров обороны или иностранных дел, чья деятельность по итогам интерпелляции вдруг была признана парламентом неудовлетворительной.

Смысл регулирования общественных правоотношений состоит в закреплении такой нормативной модели, которой руководствовались бы в практической деятельности стороны правоотношений. А ввиду большей консервативности законодательного регулирования законопроекты должны учитывать те обстоятельства, которые могут влиять на практическую реализацию закона в перспективе. Действующая Конституция Украины закрепляет достаточно жесткую модель формирования парламентского большинства и по представлению этого большинства — правительства. Интерпелляция (в классическом понимании), как показывает зарубежная практика, является инструментом прежде всего парламентской оппозиции. Поэтому публичная критика правительства, которая является неизменным спутником интерпелляции, не может быть инструментом его укрепления и укрепления правительственной коалиции. Вероятные персональные конфликты в пределах коалиционного большинства или решаются без значительной огласки, или если большинство оказалось неустойчивым — путем отставки правительства в целом. А законодательством Украины вопросы отставки правительства в целом урегулированы надлежащим образом.

Вместо этого поданный законопроект очень напоминает попытку создать нормативную основу для устранения отдельных членов нынешнего правительства не вследствие формального (и, вероятно, болезненного) выяснения отношений в «верхах» украинской политики, а путем открытия на них сезона охоты в якобы самостоятельном в своих симпатиях и антипатиях парламенте. Поэтому есть вопрос о практической востребованности такого закона в более отдаленной перспективе.

Таким образом, документ нужно или доработать как законопроект об индивидуальной ответственности членов правительства, или изменить его содержание, приблизив к классическому пониманию интерпелляции, хотя в этом случае новая форма парламентского контроля в отношении правительства будет конкурировать с существующими.