Всеукраинский референдум: каким быть народному волеизъявлению?

В начале марта на сайте украинского парламента появилось сообщение о вынесении на общественное обсуждение проекта Закона Украины «О всеукраинском референдуме». При этом законопроект официально не зарегистрирован, не указаны ни авторы, ни возможные субъекты законодательной инициативы. Случай неслыханный — общественное обсуждение по инициативе если не Верховной Рады, то первого вице-спикера. Именно 18 марта оно должно было увенчаться парламентскими слушаниями, да карантин помешал. Однако все когда-нибудь заканчивается, и карантин тоже, поэтому есть смысл присмотреться к предлагаемому документу.

Больше законопроектов о всеукраинском референдуме — хороших и еще лучше

Сегодня широкая аудитория, видимо, подзабыла, что первый подраздел предвыборной программы кандидата в президенты Владимира Зеленского назывался «Народовластие через референдумы» да еще и содержал весьма красноречивое обещание: «Мой первый законопроект — «О народовластии». В нем мы вместе закрепим механизм, по которому только Народ Украины будет формировать основные задачи для власти путем референдумов и других форм прямой демократии».

И основания для такой поспешности были. Ведь признание в апреле 2018 года неконституционным Закона Украины «О всеукраинском референдуме» от 6 ноября 2012 года сделало невозможным проведение референдумов, несмотря на то, что Конституция устанавливает обязательность проведения всенародного голосования для внесения изменений в разделы I, III, XIII Основного Закона и решения вопроса об изменении территории Украины, а также возможность его проведения по народной инициативе.

Но не сложилось. Не только в первом, но и в десятом законопроекте у новоизбранного главы государства руки до народовластия как-то не дошли. Только с января этого года началась деятельность по наработке соответствующих предложений, в результате чего и появился представленный законопроект о референдуме в Украине.

Отметим, что это судьбоносное событие можно в определенной степени рассматривать как следствие политической конкуренции, потому что еще в начале работы парламента этого созыва были зарегистрированы сразу два подобных законопроекта — 29 августа 2019 года (рег. №1123) — «О всеукраинском и местных референдумах по народной инициативе» от ОПЗЖ и 26 сентября 2019 года (№2182) «О всеукраинском референдуме» от БЮТ. В отношении обоих было высказано немало существенных (хотя и не всегда справедливых) замечаний. Так что в эти документы были внесены заметные уточнения, соответствующие редакции были зарегистрированы в феврале-марте этого года.

Однако проблема не только в том, что гаранту Основного Закона совсем неучтиво наступают на пятки. Сейчас возникла проблема законодательного урегулирования покупки земли в Украине иностранцами. Чтобы притормозить страсти, делаются заявления о решении этого вопроса всенародным голосованием. Но как? Если законодательно порядок проведения всеукраинского референдума не урегулирован? Правда, есть еще закон от 3 июля 1991 года с изменениями и дополнениями. Он утратил силу на основании Закона Украины от 6 ноября 2012 года, который, в свою очередь, признан неконституционным. Поэтому лучший способ избежать лишних дискуссий о живом и мертвом в национальной системе законодательства — принять новый закон.

Законопроект в прокрустовом ложе

Обращение к Основному Закону Украины в контексте обсуждаемого вопроса крайне необходимо, поскольку прослеживается тенденция ориентировать отечественного законодателя на иностранные подходы к организации и проведению референдумов. В частности, на Кодекс надлежащей практики по референдумам, принятый Советом по демократическим выборам на 19-м заседании (Венеция, 16 декабря 2006 года) и Венецианской комиссией на 70-й пленарной сессии (Венеция, 16‒17 марта 2007 года). Между тем нужно понимать, что смысл этого закона может учитывать европейские подходы, но должен определяться прежде всего теми правоположениями, которые были заложены в Конституцию Украины в 1996 году, хотя и в значительной мере под влиянием еще советского видения народовластия. Можно сколько угодно дискутировать об оправданности этих подходов в условиях общества с весьма отличными, часто антагонистическими социально-экономическими и общественно-политическими интересами. Однако законодатель должен действовать прежде всего в рамках Основного Закона.

Референдум в Конституции Украины упоминается двадцать раз. И только в двух случаях речь идет исключительно о местных референдумах. Кроме того, нужно учесть и то, что местами о референдуме говорится опосредованно. К примеру, ч. 2 ст. 5 Конституции гласит: «Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления». А каким образом весь народ может осуществить власть непосредственно, как не на референдуме?

Следует отметить, что основные конституционные положения в отношении референдума изложены в разделе III «Выборы. Референдум». В частности, определены обязательность изменения территории Украины всенародным голосованием, а также возможность всеукраинского референдума по народной инициативе, условия и ограничения его проведения. Раздел XIII (ст. 156) содержит положения об утверждении всеукраинским референдумом изменений в разделы I, III, XIII. Остальные конституционные положения о референдуме связаны с этими положениями. К примеру, в ч. 1 ст. 38 установлено право граждан участвовать «во всеукраинском и местных референдумах», однако виды референдумов определены ст. 72, 73, 156. Правда, в ч. 1 ст. 72 говорится о назначении всеукраинских референдумов «Верховной Радой Украины или президентом Украины в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией», а это открывает определенное пространство для расширения видов референдума путем внесения изменений в соответствии со ст. 85 и 106 Конституции. Однако за почти четверть века после принятия Конституции Украины ни разу не проявлялась сколько-нибудь заметная инициатива внести изменения именно такого содержания.

Отметим также, что проведение консультативно-совещательных опросов Конституцией Украины не предусмотрено, полномочий их назначать не имеет ни президент, ни парламент. Полномочия парламента и главы государства исчерпывающе определяются Конституцией Украины (ч. 2 ст. 85, п. 31 ч. 1 ст. 106), и среди этих полномочий только назначение обязательных референдумов в определенных Конституцией случаях. Стоит напомнить, что референдум 2000 года, хотя и проходил при самом активном участии органов государственной власти, формально был референдумом по народной инициативе. Хотя, как тогда утверждали, в роли инициативной группы референдума выступила житомирская ячейка партии «Демократический союз», чей лидер Александр Волков в то время входил в окружение президента Леонида Кучмы. Так что громкое предложение обязательно посоветоваться с народом насчет продажи земли иностранцам — скорее введение в заблуждение, чем реальное намерение.

Голосовать или повопить?

Весьма существенным является вопрос императивности принятых на референдуме решений. Формально ч. 1 ст. 4 законопроекта утвердительно отвечает на него: «Результаты народного волеизъявления на всеукраинском референдуме не требуют утверждения каким-либо государственным органом». Понятно, что ни о каком утверждении не может быть речи в случаях проведения предусмотренных Конституцией обязательных референдумов о внесении изменений в разделы I, III, XIII Основного Закона и изменении территории. Предусмотренный ч. 2 ст. 72 Конституции всеукраинский референдум по народной инициативе также может быть только императивным, поскольку сомнительной видится инициатива народа посоветоваться с самим собой. Это соответствует и основополагающему положению ч. 2 ст. 5 Конституции Украины о непосредственном осуществлении власти народом.

Однако упомянутое положение ч. 1 ст. 4 законопроекта не совсем согласуется с содержанием ч. 2 этой же статьи, предусматривающей принятие «решений», и совсем не согласуется с положением ч. 3 ст. 120 законопроекта: «Вопросы общегосударственного значения, поддержанные по результатам всеукраинского референдума избирателями согласно ч. 5 ст. 115 этого закона, являются обязательными для рассмотрения и принятия решения соответствующими органами государственной власти, их должностными лицами». Воплощением общегосударственной воли, обязательным к исполнению, являются правовые акты, в системе которых нет никаких «решений всеукраинских референдумов». Поэтому реализация любых решений, не имеющих форму закона, потребует участия органов государственной власти Украины, которые на практике смогут «откорректировать» содержание народного волеизъявления. Мера и граница этой «корректировки» будут определяться властями. Поэтому народное голосование очень легко превратить в галдеж.

Обязательность результатов всеукраинского референдума может быть безусловно обеспечена при условии законодательно установленного требования о вынесении на всенародное голосование исключительно проектов законов Украины. Тогда никто не будет ничего принимать во внимание: закон, который вступил в силу, — это акт, который должен выполняться. При таком подходе значительно упрощается и законодательное определение предмета референдума.

Предмет референдума

Приемлемой видится только формулировка законопроекта, касающаяся предусмотренного Конституцией обязательного всенародного голосования изменений в разделы I, III, XIII. Однако уже п. 3 ч. 1 ст. 3 законопроекта относит к предмету всеукраинского референдума «утверждение закона о ратификации международного договора, предусматривающего изменение территории Украины». А вот в Конституции (ст. 73) указан «вопрос об изменении территории Украины». Тем самым законопроектом сужается предмет референдума по сравнению с определенным Основным Законом.

Лишена необходимой определенности формулировка п. 2 ч. 1 ст. 3 законопроекта, где к предмету референдума относятся «вопросы общегосударственного значения». Необходимая определенность не обеспечивается в ч. 4 ст. 19: «Вопрос общегосударственного значения — это вопрос, решение которого влияет на судьбу всего украинского народа». Если сегодня опросить граждан, что бы они отнесли к вопросам общегосударственного значения, то мы бы получили весьма широкий спектр мнений. Поэтому разное понимание значимости отдельных вопросов создает возможность манипулирования народным волеизъявлением, а то и его недопущение.

Предметом всеукраинского референдума определено исключительно негативное голосование по законам Украины (п. 4 ч. 1 ст. 3). Об этом голосовании говорится по всему тексту законопроекта (например, ч. 8 ст. 30, ч. 5 ст. 31 чч. 1, 2 ст. 120 и т. д.). Однако не предусмотрена возможность положительного голосования, направленного на принятие закона или изменение действующего закона. Между тем конституционные ограничения предмета всеукраинского референдума (ст. 74) касаются не вопросов налогов, бюджета и амнистии, а «законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии». То есть речь идет о вынесении на референдум именно законопроектов. Предусмотренное в обсуждаемом законопроекте исключительно негативное законотворчество не учитывает того, что любой закон регулирует определенные общественные отношения, и с его отменой неизбежно возникнет пробел в этом регулировании. И этот пробел не сможет быть заполнен парламентским законом в течение трех лет (ч. 2 ст. 4 законопроекта). Уместнее было бы, наоборот, установить возможность внесения референдумом изменений в действующее законодательство Украины исключительно путем изменения действующих законов или принятия новых законов.

А что за пределами предмета?

Предмет всеукраинского референдума, вероятно, не ограничивается исключениями, определенными в ст. 74 Конституции (напомним, что эти ограничения касаются только законопроектов). Положения Конституции не допускают вынесения на всеукраинский референдум более широкого круга вопросов, чем это указано в ч. 2 ст. 3 обсуждаемого законопроекта. В частности, КСУ в решении №3-рп/2000 от 27 марта 2000 года указал, что «действующая Конституция Украины не предусматривает институт высказывания недоверия на всеукраинском референдуме, в том числе провозглашенном по народной инициативе, Верховной Раде Украины или любым другим конституционным органам государственной власти в качестве возможного основания досрочного прекращения их полномочий. Поэтому вынесение на всеукраинский референдум вопроса о недоверии Верховной Раде Украины при отсутствии названного института в Основном Законе Украины было бы нарушением такого конституционного принципа, как осуществление органами государственной власти своих полномочий в пределах, установленных Конституцией Украины, и принципов правового государства, каковым провозглашена Украина».

В целом, ограничения предмета всеукраинского референдума следует согласовать исключительно с конституционными положениями, поскольку контроль возможен только в отношении конституционности вынесенных на референдум вопросов. Тогда как в п. 4 ч. 2 ст. 3 законопроекта говорится о нахождении за пределами предмета референдума вопросов, отнесенных Конституцией и законами Украины к ведению органов правопорядка, прокуратуры или суда. Но, например, в Конституции органы правопорядка упоминаются один раз (п. 2 ч. 1 ст. 131-1), при этом о предмете их ведения речь не идет. В конце концов законодательная установка, что на референдум по народной инициативе может быть вынесен исключительно законопроект, делает детальное перечисление ограничений ненужным.

Наглядными являются противоречия между отдельными положениями законопроекта. В частности, согласно п. 1 ч. 1 ст. 3 предметом референдума является «утверждение изменений в разделы I, III, XIII Конституции Украины», а п. 1 ч. 2 этой же статьи указывает, что не могут быть предметом всеукраинского референдума вопросы, которые «противоречат положениям Конституции Украины». Между тем любые предлагаемые изменения Конституции Украины неизбежно будут противоречить ей. П. 3 ч. 1 ст. 3 законопроекта относит к его предмету «утверждение закона о ратификации международного договора, предусматривающего изменение территории Украины», а в п. 2 ч. 2 этой же статьи говорится о недопущении изменений, направленных на нарушение «территориальной целостности Украины». Однако в ст. 73 Конституции Украины речь идет именно об изменении территории, а не о ее расширении.

Помимо ограничений предмета референдума, определенных законопроектом, есть смысл обратить внимание и на то, о чем в законопроекте не упоминается. В нем не предусмотрена возможность вынесения на референдум вопроса о принятии новой Конституции или новой редакции Конституции. Это в определенной степени отражает сформулированную Конституционным судом в решении от 26 апреля 2018 года №4-р/2018 юридическую позицию, согласно которой «народ, имея суверенную прерогативу по осуществлению учредительной власти, одновременно находится в определенных Конституцией Украины рамках в отношении порядка ее осуществления». Однако попытка ограничить народный суверенитет таким способом не согласуется с предыдущими позициями суда. В решении от 11 июля 1997 года №3-зп указано, что народ «только единожды уполномочил Верховную Раду Украины на ее принятие. Это подтверждается п. 1 ст. 85 Конституции Украины, которая не предусматривает права Верховной Рады Украины на принятие Конституции Украины». В решении от 5 октября 2005 года №6-рп/2005 указано, что «народ имеет право принимать новую Конституцию Украины». В решении от 16 апреля 2008 года №6-рп/2008 подтверждено исключительное право народа Украины определять и изменять конституционный строй в Украине путем принятия Конституции на всеукраинском референдуме по народной инициативе, однако порядок принятия Основного Закона должен быть определен Конституцией и законами Украины.

Вследствие противоречивости по содержанию и спорности по форме конституционных изменений 2004‒2019 годов может возникнуть практическая необходимость в принятии новой редакции Конституции или даже новой Конституции Украины. В отличие от Конституции от 20 апреля 1978 года (с изменениями), которая непосредственно уполномочила парламент принимать новый Основной Закон и определила условия его принятия (ст. 171), действующая Конституция Украины не содержит соответствующих положений. Напротив, среди исчерпывающе определенных полномочий Верховной Рады нет полномочия принимать новую Конституцию. Так что отсутствие законодательного регулирования конституционного референдума по народной инициативе в перспективе может стать не тормозом этого процесса, а средством принятия нового Основного Закона без соблюдения более жестких требований по признанию его результатов.

Препятствия инициирования и провозглашения

Учитывая обязательность референдумов о внесении изменений в разделы I, III, XIII Основного Закона и изменении территории Украины, где порядок их назначения установлен непосредственно Конституцией, наиболее важным является регулирование порядка инициирования референдумов по народной инициативе.

Авторы законопроекта справедливо предлагают существенно облегчить проведение собраний по инициированию референдума: инициативная группа образуется «на собрании граждан Украины, в котором принимают участие не менее трехсот избирателей» (воспроизведены более либеральные требования Закона Украинской ССР от 3 июля 1991 года). Однако в процедуре регистрации инициативной группы есть попытка создать новые препятствия. В частности, лишение Центральной избирательной комиссии полномочия осуществлять конституционный контроль предмета референдума, как это предполагалось предыдущим Законом Украины «О всеукраинском референдуме» 2012 года, предлагается компенсировать полномочием ходатайствовать перед главой государства, чтобы он, в свою очередь, обратился в Конституционный суд Украины (ч . 1 ст. 31). При этом процедура регистрации останавливается на несколько месяцев, потому что только президенту дается до 40 дней, чтобы он поднял вопрос перед КСУ, затем вероятно открытие производства, рассмотрение обращения по существу...

Кроме того, законопроектом предусмотрен и конституционный контроль уже после провозглашения референдума (ч. 3 ст. 21), в этом случае речь идет о воплощении конституционной нормы, но опять же предлагается останавливать «до принятия Конституционным судом Украины соответствующего акта по делу». Правда, суду отводится на это всего месяц с момента поступления соответствующего обращения или представления. Но есть же практика, которая свидетельствует о том, что соблюдение законодательно установленных сроков не свойственно суду. То есть установлен двойной превентивный контроль за конституционностью с приостановкой в обоих случаях процедуры референдума. Фактически речь идет о законодательных основаниях искусственного торможения референдума. Для сравнения, проведение внеочередных выборов народных депутатов Украины не приостанавливается с началом конституционного производства относительно конституционности соответствующего указа главы государства.

Мерило результативности

Авторы законопроекта унифицировали основания для определения действительности референдума и установления его результатов. Поэтому согласно ч. 5 ст. 116: «Всеукраинский референдум считается состоявшимся, если участие в голосовании... приняли не менее 50 процентов избирателей от числа избирателей, включенных в Государственный реестр избирателей». Для принятия решения требуется поддержка его более чем половиной участников голосования (ч. 6 ст. 116). Но на референдум могут выноситься слишком отличающиеся по значению вопросы. К примеру, утверждение изменений в разделы I, III, XIII Конституции Украины на референдуме, где условием принятия является простое большинство участников голосования, превращено в формальность, поскольку предварительно законопроект должен быть одобрен в парламенте квалифицированным (в 2/3), а не простым большинством его конституционного состава. Вряд ли чуть более четверти граждан (половина от половины) можно уполномочить на принятие решения об изменении территории Украины.

Поэтому представляется целесообразным сохранение требований чч. 5, 6 ст. 116 исключительно для определения результатов всеукраинских референдумов по народной инициативе. При этом следует считать утвержденными законопроекты об изменении Конституции или территории Украины при условии их поддержки не менее 40% избирателей, включенных в Государственный реестр избирателей. Это обусловлено необходимостью выявления заметно большей поддержки граждан актам такого значения.

Положение ч. 2 ст. 4 законопроекта «решение, принятое на всеукраинском референдуме, может быть изменено только путем всеукраинского референдума не ранее чем через три года со дня его принятия» не согласуется с ч. 2 ст. 156 Конституции Украины: «Повторное представление законопроекта о внесении изменений в разделы I, III и XIII настоящей Конституции по одному и тому же вопросу возможно только в Верховную Раду Украины следующего созыва». Между тем срок полномочий украинского парламента — пять лет, поэтому решение всеукраинского референдума по законопроекту о внесении изменений в разделы I, III и XIII Основного Закона, принятое, например, в начале каденции, никак не может быть пересмотрено через три года.

Авторам законопроекта следует учесть указанные принципиальные моменты, поскольку народное волеизъявление — слишком важная вещь, чтобы пренебрегать порядком его проведения.