Конституция Украины от Зеленского: никакого целостного видения

Среди законопроектов президента Зеленского об изменениях в Конституцию Украины один (об отмене адвокатской монополии) безусловно заслуживает по крайней мере доброго слова. Ведь он направлен на исправление кривобокости предыдущих конституционных изменений. Речь идет о законопроекте, окончательно принятом Верховной Радой 2 июня 2016 года. Тогда в Основной Закон была введена ст. 131-2, касающаяся адвокатуры.

Изменения в Конституцию Украины об адвокатской монополии: Зеленский vs Порошенко

Вероятно, чтобы оправдать эту новеллу (можно подумать, адвокатура исчезнет, если о ней не упоминать в Конституции Украины), было предусмотрено, что исключительно «адвокат осуществляет представительство другого лица в суде». Был установлен и исчерпывающий перечень исключений для осуществления этого представительства (в трудовых спорах, спорах по защите социальных прав, в отношении выборов и референдумов, в малозначительных спорах, а также относительно представительства малолетних или несовершеннолетних лиц и лиц, признанных судом недееспособными или дееспособность которых ограничена).

Можно понять неподдельную радость адвокатов, для которых государством была зарезервирована не только золотая жила, а настоящий Клондайк, но стоит посмотреть на проблему и с другой стороны. Понятие «лицо» означает, что речь идет и о физических, и о юридических лицах. Среди юридических лиц есть и органы государственной власти. В некоторых из них есть целые структурные подразделения по обеспечению представительства в судах. Однако сомневаюсь, что у работников этих подразделений есть свидетельства о праве на занятие адвокатской деятельностью. Потому что с таким свидетельством можно было бы отправиться и на вольные хлеба, чего ж изнывать в государственном аппарате?

А как быть с представительством интересов государства в судах в соответствии с этими изменениями? В соответствии с п. 3 ст. 131-1, внесенной тогда же в Конституцию Украины, прокуратура осуществляет «представительство интересов государства в суде в исключительных случаях и в порядке, которые определены законом». Так о чем речь? Если субъекты государственной власти оказались в сложном положении, то как быть физическим лицам?

Конституция Украины предусматривает, что конституционные права и свободы «гарантируются и не могут быть отменены» (ч. 2 ст. 22), а при «принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод» (ч. 3 ст. 22). Конституционный суд в решении от 11 октября 2005 года №8-рп/2005 сформулировал правовую позицию, согласно которой «содержание прав и свобод человека — это условия и средства, которые определяют материальные и духовные возможности человека, необходимые для удовлетворения потребностей его существования и развития. Объем прав человека — это количественные показатели соответствующих возможностей, которые характеризуют его множественность, величину, интенсивность и степень проявления и выражены в определенных единицах измерения. Сужение содержания прав и свобод означает уменьшение признаков, содержательных характеристик возможностей человека, которые отражаются соответствующими правами и свободами, то есть качественных характеристик права. Сужение объема прав и свобод — это уменьшение круга субъектов, размера территории, времени, размера или количества благ или любых других количественно измеряемых показателей использования прав и свобод, то есть их количественной характеристики».

Так что положения ч. 1 ст. 55 Конституции Украины «Права и свободы человека и гражданина защищаются судом» с 30 сентября 2016 года (вступление в силу конституционных изменений) следует понимать в системной связи с дополнением — если у человека найдутся средства на адвоката, который его в этом суде будет представлять. Так не является ли это наглядным уменьшением содержательных характеристик возможностей человека? И как относиться к судьям Конституционного суда Украины, которые благословили законопроект о внесении изменений в Конституцию относительно правосудия? Заметим, что в том законопроекте была еще одна новелла, которая безусловно ограничивала возможности человека по сравнению с текущим положением — «законом может быть определен обязательный досудебный порядок урегулирования спора» (ч. 4 ст. 124) — но тоже была пропущена Конституционным судом.

В этом отношении отмена адвокатской монополии является исправлением откровенно бесстыдного отношения предшественников к человеку. Жаль, что отдельные юристы не постеснялись встать на защиту корпоративных интересов адвокатов. Они как-то не переживают, что пока что действующее конституционное положение во многих случаях ограничивает доступ лица к правосудию, ставя этот доступ в зависимость от материально-финансовых возможностей.

В то же время инициирование и рассмотрение законопроекта об отмене адвокатской монополии задело проблему системности изменений в Конституцию Украины. Как небезосновательно отметил в особом мнении судья КСУ Николай Мельник, принятие парламентом по инициативе главы государства диаметрально противоположных решений не способствует «стабилизации конституционного правопорядка, общей общественно-политической ситуации в стране, правовой системы государства, особенно недопустимо, когда речь идет об изменении одних и тех же конституционных положений, которые к тому же непосредственно касаются механизма защиты конституционных прав человека».

Тупик КСУ и изменения в Конституцию Украины

Вмешательство Конституционного суда в процесс внесения изменений в Основной Закон весьма существенно ограничено Конституцией Украины. Содержательно эти изменения не могут предусматривать «отмену или ограничение прав и свобод человека и гражданина» или быть направлены «на ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности Украины» (ч. 1 ст. 157).

Обратим внимание на то, что второе требование является несколько формальным: конституционные изменения, направленные на ликвидацию независимости и нарушение территориальной целостности Украины, касаются скорее исключений — для чего эти ликвидацию или нарушение еще и закреплять в Конституции? Поэтому практически единственное, где КСУ может сказать свое веское слово по законопроектам о внесении изменений, связано с их исследованием в части именно отмены или ограничения прав и свобод. Опять же, речь идет о правах и свободах человека и гражданина, то есть о тех возможностях, которые предоставлены всем людям, или всем гражданам. Ограничение возможностей, предоставленных определенным категориям граждан, формально уже выходят за пределы компетенции Суда, хотя он на это иногда и закрывает глаза.

Конституционный суд не исследует предлагаемые новеллы на предмет их системности, не определяет их соответствие основным принципам государственного и конституционного строя (положением, закрепленным в разделах I, III, XIII Конституции Украины). Его не интересует позиция учредительной власти на момент принятия Конституции — это пусть Верховный суд США как суд конституционной юрисдикции изучает частную переписку отцов-основателей американской государственности для корректного понимания содержания Конституции США.

Поэтому в нашем случае счет 4:3 в пользу президента Украины может еще и вызвать удивление — почему это Суд не проиграл «всухую»? Посягательство на права и свободы судьи обнаружили в трех законопроектах: о закреплении полномочий президента создавать независимые регуляторные органы, Национальное антикоррупционное бюро Украины, назначать на должности и освобождать от должностей директоров НАБУ и Государственного бюро расследований; об уполномоченных Верховной Рады; о дополнительных основаниях досрочного прекращения полномочий народного депутата.

Как уже отмечалось, к этим законопроектам (но не только к ним) можно выдвинуть вполне обоснованные претензии. Однако, на наш взгляд, поиск отмены или даже ограничения прав человека будет слишком искусственным. Разве что расширение количества парламентских уполномоченных вполне способно дезорганизовать осуществляемую деятельность по защите прав и свобод. Тем более что разработчики этого законопроекта забыли откорректировать ч. 3 ст. 55. Поэтому получилось так, что уполномоченные призваны защищать права и свободы всех, но всем осталось по-прежнему право обращаться только к одному, «старому» уполномоченному Верховной Рады по правам человека.

Между тем, например, уменьшение конституционного состава Верховной Рады и закрепление пропорциональной избирательной системы заметно ограничивает возможности граждан «свободно избирать и быть избранным в органы государственной власти» (ч. 1 ст. 38). Во всяком случае, значительно заметнее, чем создание Верховной Радой консультативных, совещательных и других вспомогательных органов, которые, наоборот, могут рассматриваться как появление дополнительных возможностей принимать «участие в управлении государственными делами» (ч. 1 ст. 38). Но в первом случае КСУ констатировал отсутствие ограничений прав человека, а во втором их все же отыскал.

Поэтому любопытные рассуждения Суда и отдельных судей о соразмерности (пропорциональности), определенности и т. п., к сожалению, плохо накладываются на сформулированную в решении КСУ от 11 октября 2005 года №8-рп/2005 матрицу определения того, что является сужением содержания и объема существующих прав и свобод. А между тем вскоре Суду придется рассматривать существенно более важный законопроект. Правда, по подобному (от президента Порошенко) уже давалось положительное заключение КСУ (от 30 июля 2015 года №2-в/2015).

Можно ли выбраться из чужой колеи?

Законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации власти (№2598 от 13 декабря 2019 года) даже в уточненном варианте сохраняет все сущностные черты одноименного законопроекта №2217а от 1 июля 2015 года. Учитывая объемность этой конституционной инициативы президента Зеленского, которая требует специального исследования, уместно сосредоточиться только на двух аспектах: отличия от «старого» законопроекта и ограничение прав гражданина и человека.

В территориальной организации Украины законопроект предлагает заменить районы округами. Речь идет не о переименовании районов, а об их укрупнении. Между тем административно-территориальное деление предстает не только объективной, но и трудно изменяемой реальностью. Наглядным примером является фактическое наличие сельсоветов как административно-территориальных единиц, хотя в Конституции Украины это понятие отсутствует.

Нужно понимать, что административно-территориальное деление непосредственно связано не только с организацией публичной власти, но и с осуществлением этой властью общественно необходимых задач и функций. В том числе в части обеспечения прав и свобод. О фактическом неблагополучии с этим может свидетельствовать состояние дел в сфере здравоохранения, где конституционная гарантия права каждого на охрану здоровья, медицинскую помощь и медицинское страхование — «Государство создает условия для эффективного и доступного для всех граждан медицинского обслуживания. В государственных и коммунальных учреждениях здравоохранения медицинская помощь предоставляется бесплатно; существующая сеть таких учреждений не может быть сокращена» (ч. 3 ст. 49) — может вызвать разве что откровенные насмешки. Поэтому фактическое укрупнение административно-территориальных единиц (а предложение исключить из Конституции названия областей свидетельствует о том, что это затронет все уровни административно-территориального деления) без дополнительных инвестиций в транспортную инфраструктуру является как раз попыткой конституировать уже имеющееся ограничение конституционных прав и свобод.

Еще один момент касается конституирования процесса объединения территориальных общин. Только при очень формальном подходе можно считать, что этот процесс не затрагивает прав и свобод, поскольку право на самоуправление реализуется в любом случае. Ведь тогда можно считать, что даже сохранение на всю Украину десятка территориальных общин (каждая в несколько миллионов граждан) не затрагивает права на самоуправление.

Действующая Конституция Украины «привязывает» самоуправление исключительно к поселениям. При этом их объединение Основным Законом допускается только для жителей сел. Поэтому нынешний процесс объединения общин является заведомо неконституционным, поскольку он касается поселений всех типов, а добровольность его является условной при отсутствии проведения соответствующих местных референдумов (потому что объединяться должны жители, а не их представители).

Говоря о создании более жизнеспособных (способных — по предлагаемой новеллой ст. 140) субъектов местного самоуправления, нельзя игнорировать расхождение локальных интересов в зависимости от поселения. Больший вес в объединенных общинах будут иметь большие по численности поселения. Это наверняка приведет к перетоку ресурсов от «неперспективных» поселений и провоцированию конфликтов.

Новелла ст. 141, согласно которой порядок «избрания депутатов окружных и областных советов обеспечивает равное представительство общин в пределах соответствующего округа, области и определяется законом» является, опять же, попыткой конституировать фактические нарушения положений ст. 71 Конституции Украины, где речь идет о равном избирательном праве.

Нужно сказать, что законы, которые регламентировали и регламентируют местные выборы, не обеспечивали и не обеспечивают должным образом это равенство. Но всегда сохранялась возможность их исследования на предмет конституционности. Включение в Конституцию Украины упомянутого положения эту возможность устранит, потому что положение ст. 71 будет тогда толковаться в системной связи с упомянутым положением ст. 141. Поэтому равное представительство очень отличных по количеству жителей общин неизбежно обернется неравенством представительства граждан.

Дефектность контроля префектов за деятельностью субъектов местного самоуправления отмечалась еще при обсуждении законопроекта 2015 года. Уже тогда речь шла о несбалансированности интервенции государства в лице префекта и президента в осуществление местного самоуправления, поскольку в случае признания конституционности и/или законности решений (действий) субъекта самоуправления всего-навсего теряют силу акты репрезентантов государства. Между тем есть красноречивый пример молодецких развлечений главы государства в 2008‒2010 годах, когда им были приостановлены по мотивам неконституционности более 120 актов Кабинета министров, а неконституционными были признаны буквально несколько актов. Можно только с ужасом предположить, какой кавардак начнется в Украине в случае принятия таких предложений.

Попытка установить конституционное ограничение срока рассмотрения Конституционным судом соответствующих указов президента календарной неделей является лишь сыром в мышеловке. Прежде всего эта новелла не слишком вписывается в Конституцию Украины с точки зрения юридической техники — сроки рассмотрения других категорий дел в Основном Законе не определяются, регулировать все отношения по определению конституционности нужно в ст. 150, а не ст. 144 (с сохранением внутренней логики и структуры этой статьи).

Самое главное — когда это Конституционный суд проявлял подобную оперативность? Десятки (!) конституционных представлений и сейчас находятся в суде без решения по существу, несмотря на все установленные законом сроки. И что же будет, если Суд не уложится в семь календарных дней? Его поставят в угол, занесут на «черную доску»? Правовые последствия в Конституции не определены, так что их и не будет. Останется только разрушенное местное самоуправление.

Изменения в Конституцию Украины: размытые горизонты украинского конституционализма

Учитывая сказанное нет никаких оснований говорить о наличии у новой властной команды целостного видения системного обновления Конституции Украины. Скорее прослеживается ориентация на внешние эффекты, безотносительно их общественной обусловленности, и продолжение не слишком удачных действий предшественников. В конце концов, этим можно было бы заниматься, если бы не условия, в которых они происходят. А эти условия можно определить разве что как тотальное разрушение конституционного правопорядка.

Судя по ходу политических процессов в Украине, общество стремительно приближается к постановке вопроса: а что, собственно, собой представляет нынешняя Конституция? Начиная с чисто формального момента. В 2014 году восстановление предыдущей редакции Основного Закона произошло по закону от 21 февраля 2014 года №742-VII «О возобновлении действия отдельных положений Конституции Украины». Закон подписал и. о. президента Александр Турчинов. Однако по действующей на тот момент редакции Конституции подписывать закон должен был совсем другой и. о. — премьер-министр. Больше того, до обнародования этого закона руки почему-то вовремя не дошли, поэтому появился он только 1 марта, а в силу вступил на следующий день. Поэтому только 2 марта вступило в силу положение ст. 112 Конституции Украины в такой редакции: «В случае досрочного прекращения полномочий президента Украины в соответствии со статьями 108, 109, 110, 111 настоящей Конституции исполнение обязанностей президента Украины на период до избрания и вступления на пост нового президента Украины возлагается на председателя Верховной Рады Украины». Но если юридически Александр Турчинов «и. о.» только со 2 марта, то кто подписал закон? Вопрос не в последствиях для конкретного лица (это, вероятно, впереди), вопрос в том, что представляет собой Конституция.

А определение надлежащего подписанта слишком принципиально. Следует напомнить, что 10 сентября 2009 года решением №20-рп/2009 Конституционный суд признал «неконституционным полностью» закон «О временных следственных комиссиях, специальной временной следственной комиссии и временных специальных комиссиях Верховной Рады Украины» от 15 января 2009 года. Суд исходил из того, что «подписание и официальное обнародование президентом Украины закона по своей правовой сути является процедурой, направленной на предоставление ему законной силы». Отсутствие надлежащей подписи обусловило принятое судом решение.

Поэтому рано или поздно встанет вопрос, не подпадают ли действия конкретных субъектов в феврале 2014 года под формулировку ч. 3 ст. 5 Конституции Украины: «Право определять и изменять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами». То, что инкриминировалось президенту Януковичу и судьям КСУ относительно изменений 2010 года со значительно большими основаниями может быть обращено против тех, кто такие обвинения выдвигал.

Не меньше вопросов возникает и к изменению Конституции 2 июня 2016 года. Два заключения Конституционного суда, причем к первому десять (!) особых мнений судей (более половины состава Суда). Правда, Суд в заключении от 30 января 2016 года №2-в/3016 фактически посмеялся над ч. 1 ст. 158 Конституции Украины, согласно которой законопроект «о внесении изменений в Конституцию Украины, который рассматривался Верховной Радой Украины, и закон не был принят, может быть подан в Верховную Раду Украины не ранее чем через год со дня принятия решения по этому законопроекту». Несоответствие этому требованию должно стать основанием для отрицательного заключения КСУ, и Суд удовлетворился объяснением, что якобы предыдущий законопроект (№3524 в редакции от 25 ноября 2015 года) считается отозванным. Это при том, что в заключении констатируется различие между этими документами только по двум положениям. В чем тогда смысл конституционных ограничений ч. 1 ст.158, если изменения можно настолько беззастенчиво «продавливать»?

Поэтому сегодня в части обновления Конституции Украины для гаранта ее соблюдения есть значительно более весомые вопросы, на которые нужно искать ответ. Необходима наработка предложений по системному обновлению Основного Закона, возможно, и путем принятия новой его редакции. И, желательно, на референдуме. Потому что Конституция — становой хребет государственности, а не средство удовлетворения сиюминутных интересов.