Депутатская неприкосновенность: стоит ли радоваться победе?

Каждый президент Украины неизменно предпочитал изменить Основной Закон, соблюдать который он же торжественно обещал украинскому народу. Но не каждому это удавалось осуществить в желаемом объеме. Только что вступили в силу первые изменения — инициированные, правда, предшественником, но материализованные исключительно усилиями уже действующего главы государства. Конституционный суд наконец разобрался с законопроектами, внесенными президентом Зеленским, что дает возможность предварительно принять еще на этой сессии Верховной Рады те из них, по которым получены положительные заключения. В конце концов «под елочку» в парламент поступил самый масштабный президентский законопроект о конституционных изменениях в организации местной власти. Каким же видит обновление Конституции Украины гарант ее соблюдения? Первая часть нашего анализа будет посвящена депутатской неприкосновенности.

Изменения Конституции Украины на широком фронте

Стабильность даже не столько национальной системы законодательства, сколько государства в целом в значительной мере обеспечивается существенно усложненным порядком внесения изменений в Основной Закон. Это обусловлено особой ролью любой конституции как совокупности правоположений, решающих, стабилизирующих и компенсирующих для определенного государственно организованного общества. Поэтому формальные препятствия на пути таких изменений призваны выявить наличие значительной и осознаваемой общественной потребности в пересмотре отдельных конституционных положений, в частности, о депутатской неприкосновенности.

Особенность отношения общества к Конституции Украины проявляется в недостаточности не только понимания, но и обычной осведомленности о ее содержании. И это отношение, к сожалению, по большей части не зависит ни от образования, ни от общественной роли. Поэтому создается практически безграничный простор для манипулирования общественным мнением. Самый яркий пример — блестящие (хоть и не реализованные) результаты референдума «по народной инициативе» 16 апреля 2000 года, на достижение которых была сконцентрирована вся мощь государственного аппарата.

Так что перманентные изменения отечественного Основного Закона обусловлены не столько его недостатками (хотя их тоже хватает), сколько отсутствием реальной общественной поддержки. При таких обстоятельствах больший вес приобретают сами намерения господствующей группировки политической элиты по приспособлению Конституции Украины к собственным сиюминутным интересам, чем их рациональность и взвешенность с точки зрения перспектив украинской государственности.

Снятие депутатской неприкосновенности — первая волна конституционных инициатив новой власти

После президентских выборов 2019 года у нас уже было три волны конституционных инициатив новой власти.

Первой можно считать успешное освобождение народных депутатов от бремени депутатского иммунитета, то есть отмену депутатской неприкосновенности. Формально это инициатива президента Порошенко, и ее можно было успешно похоронить, если бы не президент Зеленский. Впрочем, в этом случае новый глава государства действовал в соответствии со своей предвыборной программой. Правда, в ней говорилось о законопроекте «О снятии неприкосновенности с президента Украины, народных депутатов и судей», поэтому узкий по содержанию вариант предшественника оказался даже удобнее. Стоит отметить, что именно пропрезидентское монопартийное большинство в парламенте обеспечило «подтягивание» текущего законодательства к конституционным новеллам, обеспечив их практическую реализацию.

Второй волной стали внесенные еще до начала работы Верховной Рады нового созыва семь законопроектов, касающихся функционирования парламента, полномочий главы государства и осуществления судебной власти. Вот тут президент отошел от предвыборных обещаний: «Мой первый законопроект — «О народовластии». В нем мы вместе закрепим механизм, по которому только народ Украины будет формировать основные задачи для власти через референдумы и другие формы прямой демократии».

Ну, это такое... Можно лишь терять время на предположения, почему они не были сведены в один, или по крайней мере в три (по одному на каждый раздел Конституции Украины, который предлагалось изменить). То ли не было уверенности в их дальнейшей судьбе? То ли тактический ход, потому что некоторые предложения кажутся бессодержательным балластом к весьма существенным нововведениям? Отметим только, что рассмотрение в Конституционном суде «счастливой семерки» затянулось до конца года, существенно ограничив время их предыдущего принятия уже на этой сессии парламента.

Законопроекты второй волны слишком заметно контрастируют как по форме (касается не одной-двух статей, а семи (!) разделов Основного Закона), так и по содержанию (речь идет о ряде принципиальных предложений, которые неоднократно и безрезультатно вносились ранее) с поданным в декабре 2019 года законопроектом. При этом предмет регулирования касается не только децентрализации, как это формально обозначено. Речь идет об отказе от местных государственных администраций и создании исполкомов соответствующих советов (собственно децентрализации) с введением института префектов; изменении территориальной организации государства; отказе от поселенческой организации местного самоуправления и конституировании процесса объединения территориальных общин. Соответствующие намерения высказывались еще в 2004 году в рамках тогдашней конституционной реформы, но... Тождественный по названию и близкий по содержанию законопроект вносил президент Порошенко в 2015 году, но... Да и внесенный президентом Зеленским документ уже вызвал такие возмущения, что пришлось его срочно корректировать и вносить новый на смену ранее поданного.

То есть уже беглое обращение к поданным конституционным предложениям свидетельствует об отсутствии системного видения обновления Конституции Украины у новой властной команды. Но стоит подробнее присмотреться к реализованным и предлагаемым конституционным нововведениям, для того, чтобы оценить содержание и смысл изменений.

Депутатская неприкосновенность — общественная потребность или придуманная иллюзия?

Снятие депутатской неприкосновенности длительное время подавалось украинскому обществу как крайне необходимое. Об этом красноречиво свидетельствуют девять (!) заключений Конституционного суда: девять раз депутаты в сессионном зале стремились большинством от конституционного состава лишить себя иммунитета и восемь раз не удалось консолидировать парламентское большинство в необходимые 300 голосов. Изъятие чч. 1 и 3 ст. 80 Конституции Украины является безусловной заслугой действующего президента и его команды. Им достаточно было «не заметить» проголосованный парламентом предыдущего созыва законопроект.

Но стоит ли радоваться этой победе? Да, общественные настроения не в пользу сохранения депутатской неприкосновенности. Слишком часто и наглядно отдельные представители депутатского корпуса пользовались ею для прикрытия откровенного беззакония. Однако отмена иммунитета не означает, что наконец-то появилась возможность положить этому конец.

Депутатская неприкосновенность в разных странах мира

Кроме того, мировая практика конституционного закрепления депутатской неприкосновенности отражает объективную потребность в защите представителей народа от произвола прежде всего властных структур. Без такой защиты депутатский корпус легко превращается в игрушку в чужих руках. Поэтому конституции иностранных государств (кстати, и те, где, по мнению президента Украины, депутатский иммунитет не закреплен) в той или иной форме защищают парламентариев от уголовного преследования.

П. 1 р. 6 ст. 1 Конституции США гласит: «Во всех случаях, кроме государственной измены, совершения тяжкого уголовного преступления и нарушения общественного порядка, сенаторы и представители имеют право неприкосновенности личности во время пребывания на сессиях, а также по дороге туда и обратно».

В ст. 66.3 Конституции Испании установлено, что генеральные кортесы неприкосновенны, а ст. 71.2 уточняет: «В течение срока действия своего мандата депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью и не могут быть задержаны, за исключением случаев, когда они были захвачены на месте преступления. Им не может быть предъявлено обвинение и они не могут быть привлечены к суду без согласия соответствующей палаты».

Основной Закон Германии говорит, что депутат «может быть привлечен к ответственности или арестован за уголовно наказуемое действие только с согласия Бундестага, за исключением случаев задержания на месте преступления или в течение дня, следующего за днем совершения такого действия» (ч. 2 ст. 46 ). Кроме того, согласие Бундестага необходимо для любого другого ограничения личной свободы депутата (ч. 3 ст. 46). Любое уголовное преследование, арест или иное ограничение личной свободы депутата должны быть приостановлены по требованию Бундестага (ч. 4 ст. 46).

В Конституции Италии указано: «Ни один член парламента не может быть привлечен к уголовной ответственности без разрешения палаты, к которой он принадлежит; не может быть подвергнут личному или домашнему обыску, не может быть арестован или иным образом лишен свободы, за исключением случаев исполнения окончательного приговора или задержания на месте преступления, в отношении которого предусмотрен обязательный арест» (ч. 2 ст. 68).

Очень подробно соответствующие положения о депутатской неприкосновенности изложены в ст. 105 Конституции соседней Польши. Со дня опубликования результатов выборов и до дня погашения мандата депутат не может быть без согласия сейма привлечен к уголовной ответственности (ч. 2). Уголовное производство, возбужденное против лица до дня избрания его депутатом, подлежит по требованию сейма приостановлению до времени погашения мандата. В таком случае подлежит также приостановлению на этот период течение срока давности в уголовном производстве (ч. 3). Депутат может выразить согласие на привлечение его к уголовной ответственности (ч. 4). Депутат не может быть задержан или арестован без согласия сейма, за исключением случая, когда он захвачен при совершении преступления и если его задержание необходимо для обеспечения надлежащего хода производства. О задержании немедленно уведомляется маршал сейма, который может распорядиться о немедленном освобождении задержанного (ч. 5).

Как видим, депутатский иммунитет — отнюдь не редкость. Другое дело, что он (за редкими исключениями) не является абсолютным. В одной стране, которая считает себя цивилизованной, депутату, в частности, не разрешено безнаказанно избивать правоохранителей, прикрываясь собственной неприкосновенностью, как это не раз (да еще и перед объективами) происходило в Украине. Потому что в таком случае он будет немедленно взят под стражу на месте преступления.

Сегодня же в ст. 80 Конституции Украины осталась часть, которая касается депутатского индемнитета — неответственности за официальные действия в парламенте. Но когда глава государства указал на это как на надлежащую гарантию беспрепятственной депутатской деятельности («они не будут нести ответственность за политические решения, голосование или любые политические и публичные выступления»), то он откровенно слукавил. Потому что, согласно точному смыслу конституционной формулировки, депутат не несет юридической ответственности за «высказывания в парламенте и его органах». Если же он то же самое попытается повторить перед избирателями, то ничто не помешает подыскать ему подходящую статью из Уголовного кодекса. А тогда пусть смилуется над ним генеральный прокурор.

Как справедливо отметил в особом мнении судья Конституционного суда Николай Мельник: «Существующий институт депутатского иммунитета требует изменения (сужения), но он не может быть отменен полностью. Отмена иммунитета парламентариев может сделать их беззащитными перед исполнительной властью, зависимыми от нее, стать своеобразной «прививкой» от оппозиционности, усложнить развитие демократии в Украине. Полную отмену депутатского иммунитета может позволить себе только государство с чрезвычайно высоким уровнем демократии, господством верховенства права, в котором фактически невозможно безосновательное обвинение лица и привлечение его к уголовной ответственности». Поэтому победа в деле изменения Конституции Украины в части снятия депутатской неприкосновенности вполне может стать победой над здравым смыслом.

В продолжении — о том, какой парламент нужен президенту. Читайте по ссылке.