Депутатська недоторканність: чи варто радіти перемозі?

Кожен президент України незмінно волів змінити Основний Закон, додержуватися якого він же урочисто обіцяв українському народові. Та не кожному це вдавалося здійснити в бажаному обсязі. Щойно набули чинності перші зміни — ініційовані, щоправда, попередником, але матеріалізовані винятково зусиллями вже діючого глави держави. Конституційний суд нарешті розібрався із законопроектами, внесеними президентом Зеленським, що дає можливість попередньо ухвалити ще на цій сесії Верховної Ради ті з них, щодо яких одержані позитивні висновки. Зрештою «під ялинку» до парламенту надійшов найбільш масштабний президентський законопроект щодо конституційних змін в організації місцевої влади. Тож яким бачить оновлення Конституції України гарант її додержання? Перша частина нашого аналізу буде присвячена депутатській недоторканності.

Зміни Конституції України на широкому фронті

Стабільність не стільки навіть національної системи законодавства, скільки держави в цілому значною мірою забезпечується суттєво ускладненим порядком внесення змін до Основного Закону. Це зумовлено особливою роллю будь-якої конституції як сукупності правоположень, вирішальних, стабілізуючих і компенсуючих для певного державно організованого суспільства. Тож формальні перешкоди на шляху таких змін покликані виявити наявність значної і усвідомлюваної суспільної потреби у перегляді окремих конституційних положень, зокрема, щодо депутатської недоторканності.

Особливість ставлення нашого суспільства до Конституції України виявляється у недостатності не те що розуміння, а й звичайної обізнаності з її змістом. І це ставлення, на жаль, здебільшого не залежить ані від освіти, ані від суспільної ролі. Тож створюється практично безмежний простір для маніпулювання громадською думкою. Найяскравіший приклад — блискучі (хоч і не реалізовані) результати референдуму «за народною ініціативою» 16 квітня 2000 року, на досягнення яких було сконцентровано усю міць державного апарату.

Тож перманентні зміни вітчизняного Основного Закону зумовлені не стільки його вадами (хоч їх також не бракує), скільки відсутністю реальної суспільної підтримки. За таких обставин більшої ваги набувають самі наміри пануючого угруповання політичної еліти щодо пристосування Конституції України до власних швидкоплинних інтересів, аніж їх раціональність та зваженість з точки зору перспектив української державності.

Зняття депутатської недоторканності — перша хвиля конституційних ініціатив нової влади

Після президентських виборів 2019 року маємо вже три хвилі конституційних ініціатив нової влади.

Першою можна вважати успішне звільнення народних депутатів від тягаря депутатського імунітету, тобто скасування депутатської недоторканності. Формально це ініціатива президента Порошенка, і її можна було успішно поховати, якби не президент Зеленський. Утім, в цьому випадку новий глава держави діяв відповідно до своєї передвиборчої програми. Щоправда, в ній ішлося про законопроект «Про зняття недоторканності з президента України, народних депутатів і суддів», тож вужчий за змістом варіант попередника виявився навіть зручнішим. Варто відзначити, що саме пропрезидентська монопартійна більшість у парламенті забезпечила «підтягування» поточного законодавства до конституційних новел, забезпечивши їх практичну реалізацію.

Другою хвилею стали внесені ще до початку роботи Верховної Ради нового скликання аж сім законопроектів, які стосувалися функціювання парламенту, повноважень глави держави і здійснення судової влади. Ось тут президент відійшов від передвиборчих обіцянок: «Мій перший законопроект — «Про народовладдя». У ньому ми разом закріпимо механізм, за яким тільки народ України буде формувати основні завдання для влади через референдуми та інші форми прямої демократії».

Але то таке… Можна тільки гаяти час на припущення, чому їх не було зведено в один, або принаймні у три (по одному на кожен розділ Конституції України, який пропонувалося змінити). Чи то не було упевненості в їхній подальшій долі? Чи то тактичний хід, бо деякі пропозиції видаються як беззмістовний баласт до вельми істотних новел? Зауважимо тільки, що розгляд у Конституційному суді «щасливої сімки» затягнувся аж до кінця року, суттєво обмеживши час їх попереднього ухвалення вже на цій сесії парламенту.

Законопроекти другої хвилі надто помітно контрастують як за формою (стосується не однієї-двох статей, а семи (!) розділів Основного Закону), так і за змістом (йдеться про низку принципових пропозицій, які неодноразово і безрезультатно вносилися раніше) з поданим у грудні 2019 року законопроектом. При цьому предмет регулювання стосується не тільки децентралізації, як це формально позначено. Йдеться про відмову від місцевих державних адміністрацій та створення виконкомів відповідних рад (власне децентралізацію) із запровадженням інституту префектів; зміну територіальної організації держави; відмову від поселенської організації місцевого самоврядування та конституювання процесу об’єднання територіальних громад. Відповідні наміри висловлювалися ще у 2004 році в межах тодішньої конституційної реформи, але ж… Тотожний за назвою і близький за змістом законопроект вносив президент Порошенко у 2015 році, але ж… Та й внесений президентом Зеленським документ вже викликав такі збурення, що довелося його терміново коригувати і вносити новий на зміну раніше поданого.

Себто вже побіжне звернення до поданих конституційних пропозицій свідчить про відсутність системного бачення оновлення Конституції України у нової владної команди. Та варто детальніше придивитися до реалізованих і пропонованих конституційних новел, для того, щоб оцінити зміст і сенс змін.

Депутатська недоторканність — суспільна потреба чи виплекана ілюзія?

Зняття депутатської недоторканності тривалий час подавалося українському суспільству як конче необхідне. Про це промовисто свідчать дев’ять (!) висновків Конституційного суду: дев’ять разів депутати у сесійній залі прагнули більшістю від конституційного складу позбавити себе імунітету і вісім разів не вдалося сконсолідувати парламентську більшість у необхідні 300 голосів. Вилучення чч. 1 і 3 ст. 80 Конституції України є безумовною заслугою діючого президента та його команди. Їм достатньо було «не помітити» проголосований парламентом попереднього скликання законопроект.

Та чи варто радіти цій перемозі? Так, суспільні настрої не на користь збереження депутатської недоторканності. Надто часто і наочно окремі представники депутатського корпусу користувалися нею для прикриття відвертого беззаконня. Однак скасування імунітету не означає, що нарешті з’явилася можливість покласти цьому край.

Депутатська недоторканність у різних країнах світу

Окрім того, світова практика конституційного закріплення депутатської недоторканності відображає об’єктивну потребу у захисті представників народу від свавілля передусім владних структур. Без такого захисту депутатський корпус легко перетворюється на іграшку в чужих руках. Тож конституції іноземних держав (до речі, і ті, де, на думку президента України, депутатський імунітет не закріплений) у тій чи іншій формі захищають парламентарів від кримінального переслідування.

У п. 1 р. 6 ст. 1 Конституції США зазначено: «В усіх випадках, окрім державної зради, скоєння тяжкого кримінального злочину і порушення громадського спокою, сенатори і представники мають право недоторканності особи під час перебування на сесіях, а також по дорозі туди і назад».

У ст. 66.3 Конституції Іспанії встановлено, що генеральні кортеси недоторканні, а ст. 71.2 уточнює: «Протягом терміну дії свого мандата депутати і сенатори користуються недоторканністю і не можуть бути затримані, за винятком випадків, коли вони захоплені на місці злочину. Їм не може бути пред'явлено звинувачення і вони не можуть бути притягнуті до суду без згоди відповідної палати».

Основний Закон Німеччини говорить, що депутат «може бути притягнутий до відповідальності або заарештований за кримінально карану дію лише за згодою Бундестагу, за винятком випадків затримання на місці злочину або протягом дня, що наступає за днем вчинення такої дії» (ч. 2 ст. 46). Крім того, згода Бундестагу потрібна на всяке інше обмеження особистої свободи депутата (ч. 3 ст. 46). Будь-яке кримінальне переслідування, арешт чи інше обмеження особистої свободи депутата повинні бути припинені на вимогу Бундестагу (ч. 4 ст. 46).

У Конституції Італії вказано: «Жоден член парламенту не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності без дозволу палати, до якої він належить; не може бути підданий особистому або домашньому обшуку, не може бути заарештований або іншим чином позбавлений волі, за винятком випадків виконання остаточного вироку або затримання на місці злочину, щодо якого передбачений обов'язковий арешт» (ч. 2 ст. 68).

Надзвичайно детально відповідні положення щодо депутатської недоторканності викладено у ст. 105 конституції сусідньої Польщі. З дня опублікування результатів виборів і до дня погашення мандата депутат не може бути без згоди сейму притягнутий до кримінальної відповідальності (ч. 2). Кримінальне провадження, порушене проти особи до дня обрання його депутатом, підлягає на вимогу сейму призупиненню до часу погашення мандата. В такому випадку підлягає також призупиненню на цей період протягом строку давності у кримінальному провадженні (ч. 3). Депутат може висловити згоду на залучення його до кримінальної відповідальності (ч. 4). Депутат не може бути затриманий або заарештований без згоди сейму, за винятком випадку, коли він захоплений при скоєнні злочину і якщо його затримання необхідне для забезпечення належного ходу провадження. Про затримання негайно повідомляється маршал сейму, який може розпорядитися про негайне звільнення затриманого (ч. 5).

Як бачимо, депутатський імунітет — аж ніяк не рідкість. Інша річ, що він (за рідкісними винятками) не є абсолютним. У жодній країні, яка вважає себе цивілізованою, депутату, зокрема, не дозволено безкарно лупцювати правоохоронців, прикриваючись власною недоторканністю, як це не раз (та ще й перед об’єктивами) відбувалося в Україні. Бо в такому разі його буде негайно взято під варту на місці злочину.

Сьогодні ж у ст. 80 Конституції України залишилася частина, яка стосується депутатського індемнітету — невідповідальності за офіційні дії у парламенті. Але коли глава держави вказав на це як на належну гарантію безперешкодної депутатської діяльності («вони не будуть нести відповідальність за політичні рішення, голосування або будь-які політичні та публічні виступи»), то він відверто злукавив. Бо, за точним змістом конституційного формулювання, депутат не несе юридичної відповідальності за «висловлювання у парламенті та його органах». Якщо ж він те саме спробує повторити перед виборцями, то ніщо не завадить підшукати йому підходящу статтю з Кримінального кодексу. А тоді нехай змилується над ним генеральний прокурор.

Як слушно зазначив у окремій думці суддя Конституційного суду Микола Мельник: «Існуючий інститут депутатського імунітету потребує зміни (звуження), але він не може бути скасований повністю. Скасування імунітету парламентарів може зробити їх беззахисними перед виконавчою владою, залежними від неї, стати своєрідним «щепленням» від опозиційності, ускладнити розвиток демократії в Україні. Повне скасування депутатського імунітету може дозволити собі лише держава з надзвичайно високим рівнем демократії, пануванням верховенства права, у якій фактично неможливим є безпідставне звинувачення особи та притягнення її до кримінальної відповідальності». Тож одержана перемога щодо зміни Конституції України в частині зняття депутатської недоторканності цілком може стати перемогою над здоровим глуздом.

У продовженні — про те, який парламент потрібен президенту. Читайте за покликанням.