Який парламент України потрібен президенту?

Із власне президентських законодавчих ініціатив щодо змін до Конституції найсуттєвішою за змістом є законопроект про зменшення конституційного складу Верховної Ради та закріплення пропорційної виборчої системи (№1017 від 29 серпня 2019 року). Ідея скоротити кількісний склад парламенту України не нова. Основний підігрівач її в суспільстві — парламент потрібно здешевити. При цьому чомусь не ставиться питання про конституційне обмеження витрат — встановивши, за прикладом США, що депутати можуть підняти зарплату винятково наступному скликанню, але не собі.

Саме до такої чисельності — 300 депутатів — вже пропонував провести скорочення президент Кучма на відомому референдумі 2000 року. Аргумент, який наводиться зараз, — скорочується чисельність населення. Але кількість зареєстрованих виборців скорочується не так швидко — станом на 31 грудня 2019 року у Державному реєстрі було 35,5 млн виборців. На президентських виборах наприкінці 2004 року в Україні нараховувалося 37,66 млн виборців.

Найголовніше ж, ніхто не згадує про те, що парламент України передусім є представницьким органом. Він і так чисельно не найбільший. Загальнонаціональні представницькі органи (або їх нижні палати) держав з меншою, аніж в Україні, чисельністю населення сьогодні налічують: Австрія, Данія, Норвегія, Нідерланди, Чехія, Фінляндія — до 200 депутатів, Бельгія, Португалія, Швейцарія — від 200 до 250, Швеція (без зрівняльних мандатів) — 310. У сусідніх (знову ж таки менших за чисельністю населення) — Словаччині — 150, Угорщині — 199, Польщі — 460, Румунії — 329; у більших Франції — 577, Італії — 630, Великій Британії — 650, Німеччині — 709 парламентарів. А у багатьох з цих держав є ж іще й верхні палати.

Немає жодних підстав вважати, що співвідношення кількості депутатів парламенту України та виборців є надмірним. Для того щоб українці зрозуміли переваги демократії, вони мають робити свідомий вибір, а для цього потрібно мати можливість подивитися в очі кандидатам і поручкатися з ними (або демонстративно сховати руки в кишені).

Що таке пропорційна система виборів до парламенту країни?

Викликає сумнів і внесення до ч. 3 ст. 77 Конституції новели: «Верховна Рада України обирається за пропорційною виборчою системою» — оскільки як такої пропорційної системи немає. Є велика кількість пропорційних систем, більшість яких практично невідома вітчизняній громадськості. Попри проголошення в Україні принципу верховенства права, який передбачає таку-сяку визначеність, пропоноване положення створює неабияку невизначеність. Приміром, у випадку прийняття цієї пропозиції Рада, переглянувши Виборчий кодекс, встановить загороджувальний пункт (бар’єр) на виборах у парламент не у 5%, а у 10%. Це суттєво вплине на результати виборів і забезпечення представницького характеру парламенту, але буде відповідати Конституції. Особливо з урахуванням пропонованої новели вилучити з її тексту (ст. 81) згадку про блоки партій.

Звернімо увагу й на те, що закріплення пропорційних виборів, поєднане з висуванням кандидатів виборцями винятково через партії, означатиме позбавлення можливості самовисування незалежних кандидатів. В умовах, коли партій в Україні немає, а є скороминущі партійні проекти, конституційне положення не стабілізуватиме, а дестабілізуватиме державу. Зауважмо, що окремі європейські конституції закріплюють виборчу систему (Австрія, Норвегія), але в цих випадках йдеться про визначення усіх сутнісних параметрів такої системи.

Неособисте голосування депутатів парламенту

Переважно декларативним видається намір забезпечити парламентську дисципліну шляхом включення до ст. 81 положень (№1027 від 29 серпня 2019 року) про можливість позбавлення депутатського мандата внаслідок неособистого голосування, відсутності депутата парламенту без поважних причин протягом однієї чергової сесії на третині пленарних засідань та/або засідань комітету Верховної Ради, членом якого він є. Сенс включення таких положень до Основного Закону є винятково за умови їх граничної визначеності, яка б не допускала довільних інтерпретацій.

Що таке «неособисте голосування»? Є рішення КСУ від 7 липня 1998 року №11-рп/98 щодо офіційного тлумачення поняття «особисте голосування». Але можна припустити, що неособистим голосуванням є слухняне виконання депутатом парламенту вказівок керівників фракції. В іншому рішенні КСУ (від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002) зазначено: «Основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій…». Як у цьому контексті розуміти «та/або» пропонованої новели щодо присутності на засіданнях комітетів? Не кажучи про вельми суб’єктивне розуміння «поважних причин». Як буде визначатися «поважність» і, головне, якими документами засвідчуватися?

Законодавчу ініціативу — народу!

В окремих законопроектах важко знайти раціональне зерно. Зокрема, це стосується пропозиції надати законодавчу ініціативу народу (№1015 від 29 серпня 2019 року). За ч. 2 ст. 5 Конституції України «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування», ч. 3 цієї статті визначає, що «Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». А тут народу дозволяють ще й бути суб’єктом законодавчої ініціативи. Це б як генеральному директору дозволити підробляти ще й прибиральницею.

Суддя КСУ Микола Мельник у своїй окремій думці слушно звернув увагу і на те, що «конституційно-процесуальний статус народу як суб'єкта законодавчої ініціативи буде навіть нижчим, ніж статус президента України», якого Конституція визначає суб’єктом пріоритетної законодавчої ініціативи (ч. 2 ст. 93).

Зауважмо, що в закордонних конституціях є поняття народної законодавчої ініціативи, але її суб’єктом визначається певна кількість громадян. Наприклад, за конституцією Італії народ «здійснює законодавчу ініціативу шляхом внесення від імені не менше ніж 50 тисяч виборців пропозиції, складеної у формі постатейного проекту» (ч. 2 ст. 71). Утім, можливо, у цьому законопроекті головне навантаження несла пропозиція доповнити ст. 93 новою частиною: «Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України». Це б, знову ж таки, посилило невизначеність розуміння Основного Закону, оскільки до сьогодні Конституційний суд приймав рішення про конституційність законів України виходячи з додержання конституційної процедури їх ухвалення.

Інститут уповноважених парламенту України — наївна спроба створити конкуренцію в держапараті

Не менш беззмістовною є спроба запровадити інститут уповноважених Верховної Ради (№1016 від 29 серпня 2019 року). Практично ця новела, всупереч формально задекларованій меті — забезпечення ефективного механізму парламентського контролю за додержанням прав та свобод людини і громадянина в Україні, руйнує наявний механізм парламентського контролю. За теорією організації, наявність структур, які здійснюють дублюючі функції, є наочним проявом дезорганізації. Фактично це наївна спроба створити конкурентне середовище в державному апараті. Так тоді, можливо, потрібно розпочати зі створення інституту ще одного глави держави? Або ще одного парламенту України?

І нічим іншим, як невдалою екстраполяцією на парламент країни положення п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України, є законопроект щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради (№1028 від 29 серпня 2019 року). Це президент без такого конституційного опертя міг би одного чудового дня залишитися без допоміжного апарату і, головне, його фінансування. Натомість парламент, на відміну від глави держави, не потребує такого повноваження, бо він вже здійснює «призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату» (п. 35 ч. 1 ст. 85, п. 2 ч. 2 ст. 88).

Президент в урядовому городі

Найсуттєвішим для президента є закріплення повноважень утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро, призначати на посади та звільняти з посад директорів НАБУ і Державного бюро розслідувань (№1014 від 29 серпня 2019 року).

Сутність проблеми, яку пропонувалось вирішити цим законопроектом, полягає у тому, що законами України главу держави вже наділено повноваженнями, не передбаченими Конституцією, що безпосередньо суперечить п. 31 ч. 1 ст. 106. Натомість є правова позиція Конституційного суду, сформульована в низці рішень (від 10.04 2003 р. №7-рп/2003, від 07.04 2004 р. №9-рп/2004, від 16.05 2007 р. №1-рп/2007, від 01.04 2008 р. №3-рп/2008), відповідно до якої повноваження глави держави не можуть розширюватися законами України.

Досвід попередників 2007 року

Однак в цьому випадку йдеться не тільки і навіть не стільки про неконституційне розширення повноважень, скільки про формування системи підпорядкованих главі держави органів влади. Ще у січні та квітні дуже далекого 2007 року указами президента №56/2007 і №365/2007 п’ять державних органів (Фонд державного майна, Антимонопольний комітет, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, Службу безпеки та Управління державної охорони) було виведено за межі системи центральних органів виконавчої влади, оскільки у відповідних статутних законах вони органами виконавчої влади безпосередньо не визначалися. Хоч до цього півтора десятки років вважалися саме такими. Президент Ющенко внаслідок складних стосунків з прем’єром Януковичем використав формальні підстави для того, щоб вивести з підпорядкування уряду низку владних структур, передусім силових.

Та за три роки вже президент Янукович, який, за відомим рішенням КСУ від 30 вересня 2010 року №20–рп/2010, відновив контроль над урядом, ініціював розширення кола державних органів, які були виведені з системи центральних органів виконавчої влади і практично підпорядковані президенту. 7 жовтня 2010 року було внесено зміни до закону «Про природні монополії», якими національні комісії регулювання природних монополій визначалися вже не центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом, а «державними колегіальними органами». Після 2014 року було ініційовано ухвалення низки законів, якими створювалися нові державні органи, право призначення керівників яких належало президенту.

Всі органи влади — президенту

Тож ініціатива президента Зеленського спрямована на конституювання системи органів влади, практично підпорядкованих главі держави. З прийняттям такого підходу практично б руйнувалася організація публічної влади в Україні, визначена Розділом 1 Основного Закону. Діяльність усіх без винятку органів, наділених владою, має відповідати положенню ч. 2 ст. 5 Конституції України: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Тобто будь-яка владна інституція, що діє від імені держави, має ідентифікуватися як орган державної влади. Між тим у ч. 1 ст. 6 Конституції України зазначено, що державна влада «здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». А з огляду на достатню організаційну окресленість органів законодавчої та судової влади слід відносити органи державної влади, наділені розпорядчими і виконавчими функціями, саме до виконавчої влади.

Зауважмо, що, на відміну від парламенту України і президента, повноваження Кабінету міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади не визначені виключно Основним Законом. Конституція (п. 10 ст. 116) передбачає надання уряду повноважень законами України. Це дозволяє більш гнучко та оперативно реагувати на динамічні потреби суспільства у здійсненні упорядковуючих впливів, у тому числі шляхом створення необхідних інституційних засобів. Інша річ, що законами України мають бути встановлені певні гарантії самостійності для таких органів, у тому числі й від безпідставного втручання уряду в їхню діяльність.

Між тим сьогодні створюється парадоксальне становище. Конституційний суд надав негативний висновок щодо цього законопроекту, однак президент призначає Ірину Венедіктову в. о. керівника Державного бюро розслідувань. Попри те, що законом 3 грудня 2019 року статус ДБР було суттєво змінено: з центрального органу виконавчої влади він перетворився на державний правоохоронний орган, зроблено це було похапцем. Бо ст. 1 закону «Про Державне бюро розслідувань» виклали в новій редакції, а серед повноважень, як і раніше, на першому місці — «бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері протидії злочинності, вносить відповідні пропозиції на розгляд Кабінету міністрів України» (п. 1 ч. 1 ст. 6). А головне, повноваження президента призначати і звільняти директора ДБР і навіть призначати своїх представників до конкурсної комісії ДБР мають ознаки неконституційних.

Продовження аналізу законодавчих ініціатив Зеленського щодо зміни Конституції читайте за покликанням.