Какой парламент Украины нужен президенту?

Из президентских законодательных инициатив по изменениям в Конституцию наиболее существенной по содержанию является законопроект об уменьшении конституционного состава Верховной Рады и закрепление пропорциональной избирательной системы (№1017 от 29 августа 2019 года). Идея сократить количественный состав парламента Украины не нова. Основной подогреватель ее в обществе — парламент нужно удешевить. При этом почему-то не ставится вопрос о конституционном ограничении расходов — установив, по примеру США, что депутаты могут поднять зарплату исключительно следующему созыву, но не себе.

Именно до такой численности — 300 депутатов — уже предлагал провести сокращение президент Кучма на известном референдуме 2000 года. Аргумент, который приводится сейчас, — сокращается численность населения. Но количество зарегистрированных избирателей сокращается не так быстро — по состоянию на 31 декабря 2019 года в Государственном реестре было 35,5 млн избирателей. На президентских выборах в конце 2004 года в Украине насчитывалось 37,66 млн избирателей.

Самое же главное, никто не вспоминает о том, что парламент Украины прежде всего является представительным органом. Он и так численно не самый большой. Общенациональные представительные органы (или их нижние палаты) государств с меньшей, чем в Украине, численностью населения сегодня насчитывают: Австрия, Дания, Норвегия, Нидерланды, Чехия, Финляндия — до 200 депутатов, Бельгия, Португалия, Швейцария — от 200 до 250, Швеция (без уравнительных мандатов) — 310. В соседних (опять же меньших по численности населения) — Словакии — 150, Венгрии — 199, Польше — 460, Румынии — 329; в больших Франции — 577, Италии — 630, Великобритании — 650, Германии — 709 парламентариев. А во многих из этих государств есть еще и верхние палаты.

Нет никаких оснований считать, что соотношение количества депутатов парламента Украины и избирателей является чрезмерным. Для того чтобы украинцы поняли преимущества демократии, они должны делать осознанный выбор, а для этого нужно иметь возможность посмотреть в глаза кандидатам и поздороваться с ними за руку (или демонстративно спрятать руки в карманы).

Что такое пропорциональная система выборов в парламент страны?

Вызывает сомнения и внесение в ч. 3 ст. 77 Конституции новеллы: «Верховная Рада Украины избирается по пропорциональной избирательной системе» — поскольку как таковой пропорциональной системы нет. Есть много пропорциональных систем, большинство которых практически неизвестно отечественной общественности. Несмотря на провозглашение в Украине принципа верховенства права, предусматривающего какую-никакую определенность, предлагаемое положение создает большую неопределенность. К примеру, в случае принятия этого предложения Рада, пересмотрев Избирательный кодекс, установит заградительный пункт (барьер) на выборах в парламент не в 5%, а 10%. Это существенно повлияет на результаты выборов и обеспечение представительного характера парламента, но будет соответствовать Конституции. Особенно с учетом предлагаемой новеллы исключить из ее текста (ст. 81) упоминание о блоках партий.

Обратим внимание и на то, что закрепление пропорциональных выборов, соединенное с выдвижением кандидатов избирателями исключительно через партии, будет означать лишение возможности самовыдвижения независимых кандидатов. В условиях, когда партий в Украине нет, а есть мимолетные партийные проекты, конституционное положение будет не стабилизировать, а дестабилизировать государство. Заметим, что отдельные европейские конституции закрепляют избирательную систему (Австрия, Норвегия), но в этих случаях речь идет об определении всех сущностных параметров такой системы.

Неличное голосование депутатов парламента

Преимущественно декларативным видится намерение обеспечить парламентскую дисциплину путем включения в ст. 81 положений (№1027 от 29 августа 2019 года) о возможности лишения депутатского мандата в результате неличного голосования, отсутствия депутата парламента без уважительных причин в течение одной очередной сессии на трети пленарных заседаний и/или заседаний комитета Верховной Рады, членом которого он является. Смысл включения таких положений в Основной Закон есть исключительно при условии их максимальной определенности, не допускающей произвольных интерпретаций.

Что такое «неличное голосование»? Есть решение КСУ от 7 июля 1998 года №11-рп/98 об официальном толковании понятия «личное голосование». Но можно предположить, что неличным голосованием является послушное выполнение депутатом парламента указаний руководителей фракции. В другом решении КСУ (от 17 октября 2002 года №17-рп/2002) говорится: «Основной формой деятельности Верховной Рады Украины являются пленарные заседания во время сессий...». Как в этом контексте понимать «и/или» предлагаемой новеллы о присутствии на заседаниях комитетов? Не говоря о весьма субъективном понимании «уважительных причин». Как будет определяться «важность» и, главное, какими документами подтверждаться?

Законодательную инициативу — народу!

В отдельных законопроектах трудно найти рациональное зерно. В частности, это касается предложения предоставить законодательную инициативу народу (№1015 от 29 августа 2019 года). Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции Украины «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления», ч. 3 этой статьи гласит: «Право определять и изменять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами». А здесь народу позволяют еще и быть субъектом законодательной инициативы. Это как если бы генеральному директору разрешить подрабатывать еще и уборщицей.

Судья КСУ Николай Мельник в своем особом мнении справедливо обратил внимание и на то, что «конституционно-процессуальный статус народа как субъекта законодательной инициативы будет даже ниже, чем статус президента Украины», которого Конституция определяет субъектом приоритетной законодательной инициативы (ч. 2 ст. 93).

Отметим, что в зарубежных конституциях есть понятие народной законодательной инициативы, но ее субъектом определяется конкретное количество граждан. Например, по конституции Италии народ «осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее 50 тысяч избирателей предложения, составленного в форме постатейного проекта» (ч. 2 ст. 71). Впрочем, возможно, в этом законопроекте главную нагрузку несло предложение дополнить ст. 93 новой частью: «Закон принимается в соответствии с требованиями законодательной процедуры, определенной Конституцией Украины и законами Украины». Это, опять же, усилило бы неопределенность понимания Основного Закона, поскольку до сих пор Конституционный суд принимал решения о конституционности законов Украины исходя из соблюдения конституционной процедуры их принятия.

Институт уполномоченных парламента Украины — наивная попытка создать конкуренцию в госаппарате

Не менее бессодержательна попытка ввести институт уполномоченных Верховной Рады (№1016 от 29 августа 2019 года). Практически эта новелла, вопреки формально задекларированной цели — обеспечение эффективного механизма парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Украине, разрушает существующий механизм парламентского контроля. По теории организации, наличие структур, осуществляющих дублирующие функции, является наглядным проявлением дезорганизации. Фактически это наивная попытка создать конкурентную среду в государственном аппарате. Тогда, может, нужно начать с создания института еще одного главы государства? Или еще одного парламента Украины?

И не чем иным, как неудачной экстраполяцией на парламент страны положения п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституции Украины, является законопроект о консультативных, совещательных и других вспомогательных органах Верховной Рады (№1028 от 29 августа 2019 года). Это президент без такой конституционной опоры мог бы в один прекрасный день остаться без вспомогательного аппарата и, главное, его финансирования. Тогда как парламент, в отличие от главы государства, не требует такого полномочия, потому что он уже осуществляет «назначение на должность и освобождение от должности руководителя аппарата Верховной Рады Украины; утверждение сметы Верховной Рады Украины и структуры ее аппарата» (п. 35 ч. 1 ст. 85, п. 2 ч. 2 ст. 88).

Президент в правительственном огороде

Наиболее существенным для президента является закрепление полномочий создавать независимые регуляторные органы, Национальное антикоррупционное бюро, назначать на должности и освобождать от должностей директоров НАБУ и Государственного бюро расследований (№1014 от 29 августа 2019 года).

Суть проблемы, которую предлагалось решить этим законопроектом, заключается в том, что законами Украины глава государства уже наделен полномочиями, не предусмотренными Конституцией, что непосредственно противоречит п. 31 ч. 1 ст. 106. Но есть правовая позиция Конституционного суда, сформулированная в ряде решений (от 10.04 2003 г. №7-рп/2003, от 07.04 2004 г. №9-рп/2004, от 16.05 2007 г. №1-рп/2007, от 01.04 2008 г. №3-рп/2008), согласно которой полномочия главы государства не могут расширяться законами Украины.

Опыт предшественников 2007 года

Однако в данном случае речь идет не только и даже не столько о неконституционном расширении полномочий, сколько о формировании системы подчиненных главе государства органов власти. Еще в январе и апреле очень далекого 2007 года указами президента №56/2007 и №365/2007 пять государственных органов (Фонд государственного имущества, Антимонопольный комитет, Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, Служба безопасности и Управление государственной охраны) были выведены за пределы системы центральных органов исполнительной власти, поскольку в соответствующих уставных законах они органами исполнительной власти напрямую не определялись. Хотя до этого полтора десятка лет считались именно таковыми. Президент Ющенко результате сложных отношений с премьером Януковичем использовал формальные основания для того, чтобы вывести из подчинения правительству ряд властных структур, прежде всего силовых.

Но спустя три года уже президент Янукович, который, согласно известному решению КСУ от 30 сентября 2010 года №20-рп/2010, восстановил контроль над правительством, инициировал расширение круга государственных органов, выведенных из системы центральных органов исполнительной власти и практически подчиненных президенту. 7 октября 2010 года были внесены изменения в закон «О естественных монополиях», которыми национальные комиссии регулирования естественных монополий определялись уже не центральными органами исполнительной власти со специальным статусом, а «государственными коллегиальными органами». После 2014 года было инициировано принятие ряда законов, создающих новые государственные органы, право назначения руководителей которых принадлежало президенту.

Все органы власти — президенту

Поэтому инициатива президента Зеленского направлена на конституирование системы органов власти, практически подчиненных главе государства. С принятием такого подхода практически разрушалась бы организация публичной власти в Украине, определенная Разделом 1 Основного Закона. Деятельность всех без исключения органов, наделенных властью, должна соответствовать положению ч. 2 ст. 5 Конституции Украины: «Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления». То есть любой институт власти, действующий от имени государства, должен идентифицироваться как орган государственной власти. Между тем в ч. 1 ст. 6 Конституции Украины указано, что государственная власть «осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». А учитывая достаточную организационную очерченность органов законодательной и судебной власти следует относить органы государственной власти, наделенные распорядительными и исполнительными функциями, именно к исполнительной власти.

Заметим, что, в отличие от парламента Украины и президента, полномочия Кабинета министров как высшего органа в системе органов исполнительной власти не определены исключительно Основным Законом. Конституция (п. 10 ст. 116) предусматривает предоставление правительству полномочий законами Украины. Это позволяет более гибко и оперативно реагировать на динамические потребности общества в осуществлении упорядочивающих воздействий, в том числе путем создания необходимых институциональных средств. Другое дело, что законами Украины должны быть установлены определенные гарантии самостоятельности для таких органов, в том числе и от необоснованного вмешательства правительства в их деятельность.

Между тем сегодня создается парадоксальное положение. Конституционный суд дал отрицательное заключение по этому законопроекту, однако президент назначает Ирину Венедиктову и. о. руководителя Государственного бюро расследований. Несмотря на то, что законом 3 декабря 2019 года статус ГБР был существенно изменен: из центрального органа исполнительной власти он превратился в государственный орган, сделано это было впопыхах. Поэтому ст. 1 закона «О Государственном бюро расследований» изложили в новой редакции, а среди полномочий по-прежнему на первом месте — «участвует в формировании и реализации государственной политики в сфере противодействия преступности, вносит соответствующие предложения на рассмотрение Кабинета министров Украины» (п. 1 ч. 1 ст. 6). А главное, полномочия президента назначать и увольнять директора ГБР и даже назначать своих представителей в конкурсную комиссию ГБР имеют признаки неконституционных.

Продолжение анализа законодательных инициатив Зеленского по изменению Конституции читайте по ссылке.