Строк повноважень президента: юридичні аргументи чи політичні розрахунки

Вже декілька місяців спершу в соціальних мережах, а тепер уже й у ЗМІ розганяється теза про майбутню втрату легітимності чинним главою держави.

Тасуються аргументи, залучаються прихильники — словом, робота вже навіть не йде, а вирує. Та чи не передчасно? Підготовка Основного Закону України і змін до нього відбувалася не те що за участі, а за ініціативи президентів, починаючи з Леоніда Кучми. То ж невже вони були такі необачні, що у текст Конституції закладали міну під себе?

Із чого виводиться майбутня не легітимність президента

Зміст положень, якими обґрунтовується бажання позбавити Володимира Зеленського поста президента України щонайпізніше 21 травня 2024 року (декому кортить це зробити й раніше) виглядає таким чином.

1. Україну проголошено демократично державою (ст. 1 Конституції), а демократія несумісна із встановленням монополії на здійснення державної влади. Загальна декларація прав людини вказує: «Воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятися у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні провадитись при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування» (ч. 3 ст. 21).

Відтак встановлення і додержання принципу періодичності виборів передбачає обрання громадянами президента на певний, наперед визначений строк.

2. Конституцією встановлено п’ятирічний строк, на який обирається президент України (ч. 1 ст. 103), і визначено, що чергові вибори глави держави «проводяться в останню неділю березня п’ятого року повноважень президента України» (ч. 5 ст.103).

Відповідно до цих приписів і з огляду на те, що чинний глава держави набув повноважень 20 травня 2019 р., чергові президентські вибори мали відбутися в Україні 31 березня 2024 р. Мали, але не відбулися.

3. Конституція України безпосередньо вказує на подовження повноважень без виборів в умовах воєнного стану тільки парламенту: «У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану» (ч. 4 ст. 83).

Тотожного положення стосовно президента у тексті Основного Закону немає. Відтак вважається безпідставною відмова від призначення і проведення президентських виборів на основі заборон Виборчого кодексу України (ч. 3 ст. 20) та Закону України «Про правовий режим воєнного стану» (ч.1  ст.19).

4. З огляду на те, що п’ятирічний строк повноважень діючого президента України спливає 20 травня 2024 р., Володимира Зеленського пропонується вже з 21 травня вважати таким собі звичайним громадянином, зокрема, позбавленим недоторканості.

Така найбільш поширювана і начебто переконлива схема, яка базується на інтерпретації окремих положень Основного Закону. Хоча у деяких її адептів є ще й родзинки на кшталт згадок про проведення загальних президентських виборів у Кореї в серпні 1952 р. у розпалі війни на півострові,розмірковування на тему узурпації державної влади, визначення можливих наступників і способів передачі їм президентських повноважень тощо.

Однак ще до розгляду конституційних положень, незаслужено обійдених увагою новітніх інтерпретаторів, слід звернутися до непростої еволюції конституційного закріплення строку президентських повноважень та відповідної практики у незалежній Україні. Бо складається враження, що попередники (звісно, за винятком достроково позбавлених повноважень Леоніда Кравчука та Віктора Януковича) перебували на посаді рівно п’ять років і ні дня більше.

Тіні минулого як цілком європейські підходи

Конституція Української РСР від 20 квітня 1978 р, яка зі змінами та доповненнями зберігала чинність вже як Конституція України до 1996 р., встановлювала тільки, що вибори народних депутатів «призначаються не пізніш як за чотири місяці до закінчення строку повноважень відповідних Рад» (ч. 2 ст. 79), натомість визначення порядку виборів президента України відносила до компетенції законодавця (ч. 2 ст. 114-3).

Відповідний закон вказував: «Чергові вибори президента України призначаються Верховною Радою України не пізніше як за шість місяців до закінчення терміну повноважень президента України і чотири місяці до дня виборів» (ч.1 ст.10). Тим самим вибори мали проводитися за два місяці (!) до закінчення строку повноважень діючого глави держави. Слід зазначити, що ст. 114-9 Конституції передбачала можливість усунення президента з поста і за рішенням парламенту, і за рішенням всеукраїнського референдуму, призначеного парламентом. Тож позачергові вибори вже з цих причин (не кажучи про смерть, тяжку хворобу, відставку за власним бажанням) були цілком реальними. Відповідно, зміщувалися б і дати чергових виборів.

«Прив’язування» дати чергових виборів до терміну повноважень діючого президента, а не до дня календаря цілком узгоджувалося із практикою конституційного регулювання відповідних правовідносин у більшості зарубіжних демократій.

Конституції демократичних республік Європи передбачають призначення президентських виборів за певний, достатньо значний термін до закінчення конституційно визначеного строку повноважень глави держави. Найменшим він є у Франції, де вибори нового президента відбуваються не пізніше, аніж з двадцять і не раніше, аніж за тридцять днів до закінчення повноважень чинного глави держави (ч. 3 ст. 7). Натомість у сусідній Польщі вибори президента республіки призначає маршал Сейму нa дeнь, нe рaніше 100 днів и нe пізніше 75 днів до закінчення повноважень діючого президента (ч. 2 ст. 128). За два місяці до закінчення строку повноважень чинного глави держави проводяться чергові вибори президента Ірландії (ч. 3 ст. 12), Литви (ст. 80), Португалії (ч.1 ст. 125), Словаччини (ч. 3 ст. 103).

Таке конституційне регулювання забезпечує як своєчасність обрання наступника чинного глави держави, так і додержання конституційних строків перебування на посаді. На жаль, від цього підходу відмовились при підготовці Конституції України 1996 р.

У пастці президентських інтересів

Основний Закон України 1996 р. «прив’язав» день чергових виборів президента до певних дат. Утім, фіксовану дату виборів встановлено, приміром, Конституцією США (перший вівторок після першого понеділка місяця листопада четвертого року повноважень). Однак там президента у випадку смерті, відставки або усунення з поста має замінити віцепрезидент. Якщо всенародне голосування не забезпечить обрання президента, то цю функцію здійснює федеральний конгрес.

В Україні віцепрезидента немає, тож проведення дострокових виборів передбачене і, як показала практика, цілком можливе. У чому ж тоді сенс «прив’язування» чергових виборів до конкретних дат?

Єдиним зрозумілим поясненням новітнього підходу видається хіба що прагнення забезпечити інтереси Леоніда Кучми, який посів цей пост 19 липня 1994 р. За старого підходу він мав би переобиратися на новий термін у травні-червні 1999 р. У ті вже далекі часи менеджерів було менше, а слюсарів та доярок значно більше, тож літо було не зовсім, делікатно кажучи, зручною порою для виборів.

Визначення датою виборів останньої неділі жовтня (більш сприятливий час для буяння так званого адміністративного ресурсу) п’ятого року повноважень та ще й скориговане перенесенням їх з жовтня 1998 р. (як це мало бути за новим підходом), на жовтень 1999 р. (п. 3 Перехідних положень) дало змогу Леоніду Даниловичу побути главою держави зайвих чотири місяці (!) понад той строк, на який його було обрано. І ніхто ж у сесійній залі, де приймалася Конституція, не протестував. Хоч така «прив’язка» обернулася невдовзі (це неважко було передбачити) зміщенням термінів виборів, необхідністю вносити зміни до Конституції, недотриманням конституційних строків перебування на посаді.

Принаймні, друге президентство Леоніда Кучми також виявилося подовженим понад п’ятирічний строк майже на два місяці.

Тож за першої ж зміни Конституції у грудні 2004 р. редакцію ч. 5 ст. 103 було скориговано: «Чергові вибори президента України проводяться в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень президента України».

Однак відмова від прив’язки до календаря тепер означала ігнорування конституційного строку повноважень: вибори, ймовірний другий тур, оголошення результатів, час до інавгурації могли додати ще півтора-два місяці.

Не можна сказати, що це був подарунок персонально Віктору Ющенку, бо готувалася ця зміна за президентства Кучми, але зайвий місяць додався і третьому президенту.

Четвертий президент також був не проти подовжити термін власного перебування на посаді, а парламентарі охоче пішли йому назустріч, бо ж їм додалося півроку (!) плідної роботи простим перенесенням виборів народних депутатів з березня 2012 р. на жовтень того ж року. До Конституції було повернуто календарну прив’язку, тільки вибори вже мали проводитися не восени, а навесні. Новелою Перехідних положень (п.16) визначалося, що чергові вибори президента України «проводяться в останню неділю березня 2015 року». Та, як відомо, не судилося Віктору Федоровичу додати собі у такий спосіб пару місяців до п’ятирічного строку. А Конституційному суду України довелося мужньо скасовувати (під виглядом тлумачення) положення Конституції своїм рішенням № 5-рп/2014 від 15 травня 2014 р., щоб не скорочувати термін повноважень п’ятого президента до одного року.

До речі, Петро Порошенко — єдиний глава держави (за винятком Кравчука та Януковича), який «не дотягнув» (майже три тижні) до конституційно встановленого п’ятирічного строку повноважень.

Тож Володимир Зеленський — не перший і навіть не другий президент України, який претендує на перевищення конституційного строку повноважень.

Якщо не вихоплювати шматки з цілого

Основні міркування противників подовження президентських повноважень за межі п’ятирічного строку відомі. Тож звернімося до конституційних положень, які вони або взагалі не згадують, або згадують побіжно.

Зауважмо, що до конституювання цих положень жодним чином не причетний чинний глава держави. Володимиром Зеленським було зініційовано добрий десяток змін до Конституції України, але прийнято тільки одну (щодо депутатської недоторканності), та й то це більше продовження справи попередника.

Як було показано вище, конституційне встановлення в Україні п’ятирічного строку повноважень президента жодним чином не означало, що, коли цей строк збігав, президент автоматично втрачав повноваження. Зовсім ні, він продовжував їх здійснювати аж до інавгурації наступника. А на якій підставі?Конституційне визначення строку повноважень президента перебуває у системному зв’язку із нормою, викладеною в ч. 1 ст. 108 Конституції України: «Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного президента України». У такий спосіб і закріплено принцип безперервності державної влади стосовно президента. Логіка викладу нормативного матеріалу у ст. 108 виглядає таким чином: у ч.1 — загальне правило, а у ч. 2 — ті винятки, які це правило підтверджують. Йдеться прочотири випадки, коли повноваження глави припиняються достроково: 1) відставка; 2) неспроможність виконувати свої повноваження за станом здоров'я; 3) усунення з поста в порядку імпічменту; 4) смерть.

Ніякі інші винятки із загального правила у Конституції України не передбачені.

Точнісінько такою конструкцією конституційно закріплено принцип безперервності державної влади стосовно парламенту у ст. 90: у ч.1 зазначено, що його повноваження «припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання», а у ч. 2 визначено підстави, умови і обмеження дострокового припинення повноважень. Додамо, що ч. 4 ст. 115 Конституції закріплює принцип безперервності державної влади стосовно уряду: «Кабінет міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнятоВерховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету міністрів України».

Принцип безперервності державної влади конституційовано в європейських демократіях. Приміром §55 конституції Фінляндії вказує: «Період повноважень президента закінчується, коли почав виконувати обов’язки новообраний президент». У конституції Словаччини зазначено, що обраний кандидат присягає опівдні того дня, коли має закінчитися строк повноважень попереднього президента (ч.1 ст. 107). У Румунії глава держави «здійснює мандат до складання присяги новообраним президентом» (ч. 2 ст. 83).

У тих випадках, коли йдеться про неможливість виконання повноважень президентом понад встановлений строк, це також безпосередньо зазначається в конституціях. Приміром, Політична конституція Сполучених Штатів Мексики, при прийнятті якої враховувалась практика тривалого (з невеличкою перервою – 35 років!) президентства Порфіріо Діаса (ото був фахівець з використання шпарин у конституційних формулюваннях), вказує: «Якщо до початку конституційного періоду вибори не були проведені або оголошені дійсними, Президент, термін якого закінчився, припиняє повноваження, а призначений Конгресом буде тимчасовим президентом...» (ст. 85). Але навіть попри палке бажання багатьох співвітчизників відчувати себе найближчим сусідом США, ми поки що не в Мексиці і положеннями її конституції не керуємося.

Утім, системне тлумачення Конституції України з цього питання потребує також дослідження можливості президентських виборів в умовах воєнного стану.

Дійсне протиріччя у Конституції

Формальна заборона президентських виборів в умовах воєнного стану сформульована в законах, але в Конституції такої заборони начебто немає. А чи справді її немає?

Загалом у тексті Основного Закону воєнний стан згадується вельми побіжно — десять разів. Тож про повноцінне конституційне регулювання відповідних правовідносин говорити не доводиться. Це наочний докір президентам і законодавцям, які з трибун виголошували, що з 2014 року Україна живе у стані війни, але не потурбувалися завчасно про внесення відповідного розділу до Основного Закону.

Ключовими для розуміння можливості чи неможливості проведення не тільки президентських, але й будь-яких виборів в Україні в умовах воєнного стану є положення ч. 2 ст. 64 Конституції. У ньому визначено вичерпний перелік прав і свобод, які не можуть бути обмежені в цих умовах. А це опосередковане визнання можливості обмеження інших прав і свобод.

Що ж може бути обмежене? Право обирати і бути обраним (ч.1 ст. 38). Право на об’єднання в політичні партії та громадські організації (ст. 36). Право збиратися мирно і без зброї (ст. 39). Право на свободу думки і слова (ст. 34).

Та про які вільні вибори за умов обмеження цих прав може йти мова?!

Себто питання не у тому, що Конституція не передбачає парламентські вибори в умовах воєнного стану, а президентські начебто можна було й провести — було б бажання. Передбачивши можливість обмеження низки політичних прав громадян в умовах воєнного стану, Конституція унеможливлює проведення будь-яких виборів в тій же мірі, в якій ці права обмежуються.

Тут постає не стільки цікаве, скільки страшне запитання: як бути у випадку виникнення реальних обставин, перерахованих у ч.2 ст. 108 Конституції? У декого є готова відповідь: спікер парламенту буде виконувати обов’язки президента України до закінчення воєнного стану. Готова, але абсолютно невірна. Конституція України (ч. 5 ст. 103) містить гранично однозначний припис: «У разі дострокового припинення повноважень президента України вибори президента України проводяться в період дев’яноста днів з дня припинення повноважень». Практично йдеться про негайне призначення виборів. А які ж вибори в умовах воєнного стану і можливого обмеження політичних прав громадян?

Варто врахувати, що частину повноважень глави держави виконуючий його обов’язки здійснювати не може. Серед них — внесення подань про призначення міністрів оборони і закордонних справ, призначення та звільнення генерального прокурора, присвоєння вищих військових звань, відзначення державними нагородами.

От де захована реальна і не така вже й гіпотетична проблема: проводити вибори за Конституцією необхідно і за нею ж їх проводити неможливо. І цю  проблему за два роки повномасштабного вторгнення депутатський корпус мав би вирішити якщо не внесенням змін до Конституції (заборонено в умовах воєнного стану), то коригуванням відповідних законів (Конституція все ж не встановлює неодмінного обмеження політичних прав громадян в умовах воєнного стану).

Про узурпацію державної влади

Попри активне використання цього поняття останнім часом частиною вітчизняного політикуму, узурпація влади, тим більше – вищим органом державної влади — залишається річчю незбагненною. Передусім, це безумовно — не злочин. Принаймні Кримінальний кодекс України такого суспільно небезпечного винного діяння не знає. Тож доводиться констатувати, що узурпація державної влади — це начебто така собі молодецька розвага на свіжому повітрі.

Однак Конституція заборону узурпації державної влади відносить до однієї  із засад забезпечення народовладдя в Україні. Здійснення такої узурпації заборонено усім без винятку суб’єктам (ч.4 ст. 5). Конституційний суд України у рішенні №6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 року дійшов висновку, що «узурпація державної влади означає неконституційне або незаконне її захоплення органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадянами чи їх об'єднаннями тощо».

Отут уже пролягає місток до кримінального переслідування, оскільки про «захоплення державної влади» йдеться у статтях 109 та 110-2 ККУ. Хоча… А як притягнути до кримінальної відповідальності орган державної влади? Однак десь за узбіччям залишилося запитання щодо змісту і меж цього захоплення, особливо тими, хто і так уповноважений виступати від імені держави.

Суд вирішив, що конституційні вимоги ч.2 ст. 6 («Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України») та ч. 2 ст. 19 («Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України») є гарантіями проти узурпації державної влади.

Між тим, узурпація влади як явище якраз не передбачає її узгодження із вимогами Конституції та законів, тож проголошення принципів здійснення державної влади ніяким чином не спроможне вберегти від їх порушення.

Неконституційність і незаконність діяння того чи іншого суб’єкта у жодному разі визначаються не автоматично будь-ким, а винятково уповноваженими інституціями виключно за відповідним чином оформленою ініціативою із дотриманням встановленої процедури. На жаль, можна навести велику кількість прикладів із нашого державного буття, які суб’єктивно можуть сприйматися як узурпація державної влади, але такою формально не визнавалися.

З іншого боку, викликає сумнів можливість кваліфікації будь-якого порушення Конституції і законів як проявів саме узурпації державної влади. Принаймні і КСУ, і суди загальної юрисдикції, приймаючи рішення щодо неконституційності або незаконності діянь окремих суб’єктів державної влади України (включно з президентом, парламентом і урядом), жодного разу не кваліфікували їх як узурпацію державної влади.

У нашому випадку для визначення узурпацією державної влади наміру позбавити президента повноважень всупереч вимозі ч.1 ст. 108 Конституції України значно більше підстав, аніж для оголошення узурпатором президента, який перебуває на посаді понад визначений у ч.1 ст. 103 Конституції термін. За відсутності належної визначеності ознак та міри проявів узурпації державної влади узурпатором може бути винятково переможена сторона того чи іншого політичного процесу.

Вирішенню справи в правовій площині міг би зарадити Конституційний суд України, але щось ніхто не поспішає звернутися до нього із відповідним поданням згідно п. 2 ч.1 ст. 150 Конституції.

Небезпечність подальшої руйнації конституційного правопорядку

З огляду на штучність спроб використати тенденційне тлумачення окремих конституційних положень за відвертого ігнорування їх системного зв’язку з іншими, конституційними положеннями та практикою їх втілення, постає природне запитання: для чого?

Навряд чи випадково інтенсивна обробка суспільно-політичних настроїв збіглася у часі з помітним падінням довіри до президента України і загостренням кризових явищ практично в усіх сферах життя українського суспільства. Один із напрямів підштовхування Володимира Зеленського до добровільної відставки? Цілком можливо. Прихована погроза силового усунення? Також не виключено.

Викликає сум спроба використати як засіб досягнення не таких уже й високих цілей Конституцію України. Слід розуміти, що будь-який правовий акт – не тільки засіб врегулювання суспільних відносин, це засіб вирішення соціальних конфліктів. Оскільки усі учасники цих відносин, переслідуючи власні інтереси і намагаючись їх реалізувати, неминуче вступають в конфлікт між собою. Це як ситуація на дорозі. Пішохід хоче якнайшвидше і в найбільш зручному для нього місці перейти проїзну частину, по якій у своїх справах та ще й у різних напрямках намагаються проїхати з шаленою швидкістю автівки. Тож можна тільки уявити той жах, що вчиниться на дорозі, якщо кожен учасник дорожнього руху почне діяти відповідно ізсвоїм розумінням правил цього руху.

Конституція як сукупність стабілізуючих і компенсуючих правоположень постає головним засобом вирішення соціальних конфліктів із тим, щоб забезпечити цілісність і розвиток державно організованого суспільства. Між тим, чи то Конституція України не личить українському суспільству, чи то суспільство не дозріло до Конституції…

Пристосування Основного Закону під швидкоплинні політичні потреби почалося ледь не з перших днів після його прийняття.

Одна дискусія навколо повноважень Рахункової палати чого варта. Та найбільш істотна криза конституційного правопорядку припадає на 2014 р. Вже відновлення попередньої редакції Конституції постановою парламенту як і перебрання функції наглядової інстанції стосовно рішення Конституційного суду ніяким чином не узгоджується із конституційним визначенням повноважень Верховної Ради України, яка зобов’язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Не говорячи вже про суто утилітарний підхід до відновлення попередньої редакції Конституції – він знадобився передусім для того, щоб у сесійній залі вирішити питання про виконувача обов’язків глави держави та призначення керівників силових структур. Тож забули навіть вчасно оприлюднити відновлену редакцію, час для цього знайшовся аж 1 березня, тож і зараз у Верховній Раді ця редакція проходить як редакція від 2 березня 2014 р.

Натомість закон про Кабінет міністрів України приймався вже 27 лютого 2014 р., поспіхом внаслідок чого до нього включалися положення, не узгоджені із відновленою редакцією Конституції, яка на момент прийняття Закону ще й не набула чинності. А далі пішло-поїхало. Чимало законів України, прийнятих останнім часом, мають зовнішні ознаки невідповідності Конституції України.

І що?

До експериментів із конституційним правопорядком підключався і Конституційний суд. Внаслідок того, що прийнятий парламентом Закон України «Про позбавлення В. Януковича звання президента України» мав зовнішні ознаки неконституційного (не відповідав ч. 3 ст. 105 Конституції), президент України Петро Порошенко звернувся із відповідним конституційним поданням. Суд відкрив конституційне провадження, три роки вивчав матеріали справи, щоби прийняти ухвалу про закриття провадження, здійснивши попутно конгеніальне відкриття у правничій науці — запровадив поділ законів (!) на юридичні і політичні — та відмовившись від дослідження конституційності політичних законів (Ухвала Великої палати КСУ №12-уп/2019).

Зауважмо, що з метою відображення у тексті Конституції України обставин, які виникли у 2014 р., парламент мав чимало часу для внесення конституційних змін, які б стосувалися розширення підстав дострокового припинення повноважень глави держави (ч. 2 ст. 108) та позбавлення звання

«Президент України» (ч. 3 ст. 105). Мав, але … не використав. Тож нині маємо чимало задокументованих прикладів непоштивого, м’яко кажучи, ставлення до Основного Закону.

У чому головна проблема такого утилітарного підходу до Конституції України? Звісно, широкому загалу можна «втуляти», як казала одна конституціоналістка, будь-що: на жаль, він із конституцією держави, в якій живе, обізнаний поганенько. Але якщо всередині країни немає поваги до Конституції, чи вдасться вимагати такої поваги у міждержавних відносинах? Де завше розуміють більше, аніж кажуть.

Тож чи варто розхитувати не просто добряче пошарпаного, а й дірявого човна українського конституціоналізму за сучасних непростих умов? Як писав один селянський син: «Схаменіться! будьте люди…»