Конституція України від Зеленського: жодного цілісного бачення

Серед законопроектів президента Зеленського щодо змін до Конституції України один (про скасування адвокатської монополії) безумовно заслуговує принаймні на добре слово. Адже він спрямований на виправлення кривобокості попередніх конституційних змін. Йдеться про законопроект, остаточно ухвалений Верховною Радою 2 червня 2016 року. Тоді до Основного Закону було введено ст. 131-2, яка стосувалася адвокатури.

Зміни до Конституції України щодо адвокатської монополії: Зеленський vs Порошенко

Ймовірно, щоб виправдати цю новелу (можна подумати, адвокатура щезне, якщо про неї не згадувати в Конституції України), було передбачено, що виключно «адвокат здійснює представництво іншої особи в суді». Було встановлено і вичерпний перелік винятків для здійснення цього представництва (у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена).

Можна зрозуміти непідробну радість адвокатів, для яких державою було зарезервовано не те що золоту жилу, а справжнісінький Клондайк, але варто подивитися на проблему і з іншого боку. Поняття «особа» означає, що йдеться і про фізичних, і про юридичних осіб. Серед юридичних осіб є й органи державної влади. У деяких з них є цілі структурні підрозділи із забезпечення представництва в судах. Однак сумніваюсь, що у працівників цих підрозділів є свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю. Бо з таким свідоцтвом можна було б податися і на вільні хліби, чого ж нидіти в державному апараті?

А як бути з представництвом інтересів держави у судах відповідно до цих змін? Відповідно до п. 3 ст. 131-1, внесеної тоді ж до Конституції України, прокуратура здійснює «представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом». То про що мова? Якщо суб’єкти державної влади опинилися у складному становищі, то як бути фізичним особам?

Конституція України передбачає, що конституційні права і свободи «гарантуються і не можуть бути скасовані» (ч. 2 ст. 22), а при «прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» (ч. 3 ст. 22). Конституційний суд у рішенні від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005 сформулював правову позицію, за якою «зміст прав і свобод людини — це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини — це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод — це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики».

Тож положення ч. 1 ст. 55 Конституції України «Права і свободи людини і громадянина захищаються судом» з 30 вересня 2016 року (набрання чинності конституційних змін) слід було розуміти у системному зв’язку з доповненням — якщо у людини знайдуться кошти на адвоката, який її у цьому суді буде представляти. То чи не є це наочним зменшенням змістовних характеристик можливостей людини? І як ставитися до суддів Конституційного суду України, які благословили законопроект про внесення змін до Конституції щодо правосуддя? Зауважмо, що у тому законопроекті була ще одна новела, яка безумовно обмежувала можливості людини у порівнянні з наявним становищем, — «законом може бути визначений обов’язковий досудовий порядок урегулювання спору» (ч. 4 ст. 124) — однак теж була пропущена Конституційним судом.

У цьому відношенні скасування адвокатської монополії є виправленням відверто безсоромного ставлення попередників до людини. Шкода, що окремі правники не посоромилися постати на захист корпоративних інтересів адвокатів. Вони якось не переймаються тим, що поки що чинне конституційне положення в багатьох випадках обмежує доступ особи до правосуддя, ставлячи цей доступ у залежність від матеріально-фінансових можливостей.

Водночас ініціювання та розгляд законопроекту про скасування адвокатської монополії зачепило проблему системності змін до Конституції України. Як небезпідставно зазначив у окремій думці суддя КСУ Микола Мельник, ухвалення парламентом за ініціативою глави держави діаметрально протилежних рішень не сприяє «стабілізації конституційного правопорядку, загальної суспільно-політичної ситуації в країні, правової системи держави, що особливо неприпустимо, коли йдеться про зміну одних і тих самих конституційних положень, які до того ж безпосередньо стосуються механізму захисту конституційних прав людини».

Глухий кут КСУ та зміни до Конституції України

Втручання Конституційного суду у процес внесення змін до Основного Закону вельми суттєво обмежене Конституцією України. Змістовно ці зміни не можуть передбачати «скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина» або бути спрямованими «на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України» (ч. 1 ст. 157).

Звернімо увагу на те, що друга вимога є дещо формальною: конституційні зміни, спрямовані на ліквідацію незалежності та порушення територіальної цілісності України, стосуються скоріше винятків — для чого ці ліквідацію чи порушення та ще й закріплювати у Конституції? Тож практично єдине, де КСУ може сказати своє вагоме слово щодо законопроектів про внесення змін, пов’язане з їх дослідженням в частині саме скасування чи обмеження прав і свобод. Знову ж таки, йдеться про права і свободи людини і громадянина, тобто про ті можливості, які надані усім людям, або усім громадянам. Обмеження можливостей, які надані певним категоріям громадян, формально вже виходять за межі компетенції Суду, хоч він на це подекуди і заплющує очі.

Конституційний суд не досліджує пропоновані новели на предмет їхньої системності, не визначає їх відповідність основним засадам державного і конституційного ладу (положенням, закріпленим у розділах I, III, XIII Конституції України). Його не цікавить позиція установчої влади на момент ухвалення Конституції — це нехай собі Верховний суд США як суд конституційної юрисдикції вивчає приватне листування батьків-засновників американської державності для коректного розуміння змісту Конституції США.

Тож у нашому випадку рахунок 4:3 на користь президента України може ще й викликати подив — чому це Суд не програв «всуху»? Зазіхання на права і свободи судді виявили у трьох законопроектах: щодо закріплення повноважень президента утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад директорів НАБУ і Державного бюро розслідувань; щодо уповноважених Верховної Ради; щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата.

Як вже зазначалося, до цих законопроектів (але не тільки до них) можна висунути цілком обґрунтовані претензії. Однак, на наш погляд, пошук скасування або навіть обмеження прав людини є надто штучним. Хіба що розширення кількості парламентських уповноважених цілком здатне дезорганізувати здійснювану діяльність щодо захисту прав і свобод. Тим більше що розробники цього законопроекту забули відкоригувати ч. 3 ст. 55. Тож вийшло так, що уповноважені покликані захищати права і свободи усіх, але усім залишилося, як і раніше, право звертатися тільки до одного, «старого» уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

Між тим, наприклад, зменшення конституційного складу Верховної Ради та закріплення пропорційної виборчої системи помітно обмежує можливості громадян «вільно обирати і бути обраним до органів державної влади» (ч. 1 ст. 38). В усякому випадку, значно помітніше, аніж створення Верховною Радою консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, які, навпаки, можуть розглядатися як поява додаткових можливостей брати «участь в управлінні державними справами» (ч. 1 ст. 38). Але в першому випадку КСУ констатував відсутність обмежень прав людини, а в другому їх таки відшукав.

Тож цікаві міркування Суду і окремих суддів про домірність (пропорційність), визначеність тощо, на жаль, погано накладаються на сформульовану у рішенні КСУ від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005 матрицю визначення того, що є звуженням змісту та обсягу існуючих прав і свобод. А між тим невдовзі Суду доведеться розглядати суттєво важливіший законопроект. Щоправда, по подібному (від президента Порошенка) вже надавався позитивний висновок КСУ (від 30 липня 2015 року №2-в/2015).

Чи можна вибратися з чужої колії?

Законопроект про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (№2598 від 13 грудня 2019 року) навіть в уточненому варіанті зберігає всі сутнісні риси однойменного законопроекту №2217а від 1 липня 2015 року. З огляду на об’ємність цієї конституційної ініціативи президента Зеленського, що потребує спеціального дослідження, доречно зосередитися тільки на двох аспектах: відмінності від «старого» законопроекту та обмеженні прав громадянина і людини.

У територіальній організації України законопроект пропонує замінити райони округами. Йдеться не про перейменування районів, а про їх укрупнення. Між тим адміністративно-територіальний поділ постає не тільки об’єктивною, але й важко змінюваною реальністю. Наочним прикладом є фактична наявність сільрад як адміністративно-територіальних одиниць, хоч у Конституції України це поняття відсутнє.

Потрібно розуміти, що адміністративно-територіальний поділ безпосередньо пов'язаний не тільки з організацією публічної влади, але й зі здійсненням цією владою суспільно необхідних завдань та функцій. У тім числі в частині забезпечення прав і свобод. Про фактичне неблагополуччя з цим може свідчити стан справ у сфері охорони здоров’я, де конституційна гарантія права кожного на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування — «Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена» (ч. 3 ст. 49) — може викликати хіба що відверте глузування. Тож фактичне укрупнення адміністративно-територіальних одиниць (а пропозиція вилучити з Конституції назви областей свідчить про те, що це зачепить всі рівні адміністративно-територіального поділу) без додаткових інвестицій у транспортну інфраструктуру є якраз спробою конституювати вже наявне обмеження конституційних прав і свобод.

Ще один момент стосується конституювання процесу об’єднання територіальних громад. Лише за дуже формального підходу можна вважати, що цей процес не зачіпає прав і свобод, оскільки право на самоврядування реалізується у будь-якому випадку. Бо тоді можна вважати, що навіть збереження на всю Україну десятка територіальних громад (кожна у кілька мільйонів громадян) не зачіпає права на самоврядування.

Чинна Конституція України «прив’язує» самоврядування винятково до поселень. При цьому їх об’єднання Основним Законом допускається тільки для жителів сіл. Тож теперішній процес об’єднання громад є завідомо неконституційним, оскільки він стосується поселень усіх типів, а добровільність його є умовною за відсутності проведення відповідних місцевих референдумів (бо об’єднуватися мають таки жителі, а не їх представники).

Говорячи про створення більш життєздатних (спроможних — за пропонованою новелою ст. 140) суб’єктів місцевого самоврядування, не можна ігнорувати розбіжність локальних інтересів залежно від поселення. Більшу вагу в об’єднаних громадах матимуть більші за чисельністю поселення. Це напевне призведе до перетоку ресурсів від «неперспективних» поселень і провокування конфліктів.

Новела ст. 141, за якою порядок «обрання депутатів окружних і обласних рад забезпечує рівне представництво громад у межах відповідного округу, області і визначається законом» є, знову ж таки, спробою конституювати фактичні порушення положень ст. 71 Конституції України, де йдеться про рівне виборче право.

Потрібно сказати, що закони, які регламентували і регламентують місцеві вибори, не забезпечували і не забезпечують належним чином цю рівність. Але завжди зберігалась можливість їх дослідження на предмет конституційності. Включення до Конституції України згаданого положення цю можливість усуне, тому що положення ст. 71 буде тоді тлумачитися у системному зв’язку зі згаданим положенням ст. 141. Тож рівне представництво дуже відмінних за кількістю мешканців громад неминуче обернеться нерівністю представництва громадян.

Дефектність контролю префектів за діяльністю суб’єктів місцевого самоврядування відзначалася ще при обговоренні законопроекту 2015 року. Вже тоді йшлося про незбалансованість інтервенції держави в особі префекта і президента у здійснення місцевого самоврядування, оскільки у разі визнання конституційності та/або законності рішень (дій) суб’єкта самоврядування усього-на-всього втрачають чинність акти репрезентантів держави. Між тим є промовистий приклад молодецьких розваг глави держави у 2008‒2010 роках, коли ним було призупинено з мотивів неконституційності понад 120 актів Кабінету міністрів, а неконституційними було визнано буквально кілька актів. Можна тільки з жахом припустити, який розгардіяш почнеться в Україні у разі прийняття таких пропозицій.

Спроба встановити конституційне обмеження строку розгляду Конституційним судом відповідних указів президента календарним тижнем є тільки сиром у мишоловці. Насамперед ця новела не дуже вписується в Конституцію України з точки зору юридичної техніки — строки розгляду інших категорій справ в Основному Законі не визначаються, регулювати всі відносини стосовно визначення конституційності потрібно у ст. 150, а не ст. 144 (зі збереженням внутрішньої логіки і структури цієї статті).

Найголовніше — коли це Конституційний суд виявляв подібну оперативність? Десятки (!) конституційних подань і зараз перебувають у Суді без вирішення по суті, попри усі встановлені законом строки. І що ж буде, якщо Суд не вкладеться у сім календарних днів? Його поставлять у куток, занесуть на «чорну дошку»? Правові наслідки у Конституції не визначені, то їх і не буде. Залишиться тільки зруйноване місцеве самоврядування.

Зміни до Конституції України: тьмяні обрії українського конституціоналізму

З огляду на зазначене немає жодних підстав говорити про наявність у нової владної команди цілісного бачення системного оновлення Конституції України. Скоріше простежується орієнтація на зовнішні ефекти, безвідносно їх суспільної обумовленості, та продовження не надто вдалих дій попередників. Врешті-решт, цим можна було б не перейматися, якби не умови, в яких вони відбуваються. А ці умови можна визначити хіба що як тотальну руйнацію конституційного правопорядку.

Судячи з перебігу політичних процесів в Україні, суспільство стрімко наближається до постановки питання: а що, власне, собою являє теперішня Конституція? Починаючи із суто формального моменту. У 2014 році відновлення попередньої редакції Основного Закону відбулося за законом від 21 лютого 2014 року №742-VII «Про відновлення дії окремих положень Конституції України». Закон підписав в. о. президента Олександр Турчинов. Однак за чинною на той момент редакцією Конституції підписувати закон мав зовсім інший в. о. — прем’єр-міністр. Більше з тим, до оприлюднення цього закону руки чомусь вчасно не дійшли, тож з’явився він тільки 1 березня, а чинності набув наступного дня. Тож тільки 2 березня набуло чинності положення ст. 112 Конституції України у такій редакції: «У разі дострокового припинення повноважень президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 цієї Конституції виконання обов’язків президента України на період до обрання і вступу на пост нового президента України покладається на голову Верховної Ради України». Та якщо юридично Олександр Турчинов «в. о.» тільки з 2 березня, то хто підписав закон? Питання не у наслідках для конкретної особи (це, ймовірно, попереду), питання у тому, що являє собою Конституція.

А визначення належного підписанта є надто принциповим. Слід нагадати, що 10 вересня 2009 року рішенням №20-рп/2009 Конституційний суд визнав «неконституційним повністю» закон «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» від 15 січня 2009 року. Суд виходив з того, що «підписання та офіційне оприлюднення президентом України закону за своєю правовою суттю є процедурою, спрямованою на надання йому чинності». Відсутність належного підпису обумовила прийняте Судом рішення.

Тож рано чи пізно постане питання, чи не підпадають дії конкретних суб’єктів у лютому 2014 року під формулювання ч. 3 ст. 5 Конституції України: «Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». Те, що інкримінувалось президенту Януковичу та суддям КСУ стосовно змін 2010 року зі значно більшими підставами може бути обернене проти тих, хто такі обвинувачення висував.

Не менше запитань виникає і до зміни Конституції 2 червня 2016 року. Два висновки Конституційного суду, причому до першого десять (!) окремих думок суддів (понад половина складу Суду). Щоправда, Суд у висновку від 30 січня 2016 року №2-в/3016 фактично посміявся з ч. 1 ст. 158 Конституції України, за якою законопроект «про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту». Невідповідність цій вимозі мала б стати підставою для негативного висновку КСУ, та Суд задовольнився поясненням, що начебто попередній законопроект (№3524 в редакції від 25 листопада 2015 року) вважається відкликаним. Це при тому, що у висновку констатовано відмінність між цими документами лише щодо двох положень. У чому тоді сенс конституційних обмежень ч. 1 ст.158, якщо зміни можна настільки безсоромно «продавлювати»?

Тож сьогодні в частині оновлення Конституції України для гаранта її додержання є значно вагоміші питання, на які потрібно шукати відповідь. Потрібне напрацювання пропозицій щодо системного оновлення Основного Закону, можливо, і шляхом ухвалення нової його редакції. І, бажано, на референдумі. Бо Конституція — становий хребет державності, а не засіб задоволення скороминущих інтересів.