Прощай, советская прокуратура

Принятый 14 октября и уже подписанный президентом Закон Украины «О прокуратуре» — это не только старт настоящей реформы отдельного ведомства, но и начало качественных и, надеюсь, неотвратимых изменений в системе всех правоохранительных органов государства. Благодаря голосам 316 народных депутатов наконец уходит в прошлое закрытая система функционирования прокуратуры — института старого типа, чрезвычайно централизованного, с явно выраженной карательной функцией. Раскрою тайну: еще за 10 минут до рассмотрения проекта в сессионном зале казалось, что реформа может и не стартовать из-за лоббистских усилий ГПУ, в которой выработался многолетний иммунитет к изменениям.

Немного истории. Действующий Закон «О прокуратуре» был принят еще в 1991 году. При вступлении в Совет Европы в 1995 году Украина добровольно взяла на себя обязательства реформировать ведомство согласно европейским стандартам. В Переходных положениях Конституции 1996 года законодатель определил, что прокуратура осуществляет функцию надзора за соблюдением и применением законов, а также функцию предварительного следствия только до введения в действие законодательных актов, которыми будет сформирована соответствующая система органов госконтроля и органов досудебного следствия.

Начиная с этого года в Верховной Раде были зарегистрированы более десяти проектов новой редакции закона о прокуратуре, но все «буксовали» на разных этапах своего рассмотрения в парламенте. Ни один из них не имел шансов на принятие, поскольку способная влиять на бывших президентов Украины и депутатский корпус прокурорская система не хотела отказываться от комфортной для себя роли всесильного и непрозрачного ведомства советской модели. Многие народные депутаты, как и большинство наших соотечественников, смирились с тем, что в Украине игнорируются даже положения Конституции, а, по Жванецкому, строгость законов компенсируется необязательностью их выполнения. Однако международное сообщество не понимало, как мы можем десятилетиями откладывать взятые на себя при вступлении в Совет Европы обязательства. В многочисленных выводах западных экспертов говорилось следующее: наша прокуратура остается «сверхмощным институтом, функции которого значительно превышают объем функций прокуроров в демократическом правовом государстве». Не случайно Европейский Союз называл принятие новой редакции закона едва ли не ключевым условием подписания Соглашения об ассоциации.

В апреле 2009 года Верховная Рада приняла за основу подготовленный группой народных депутатов законопроект «О прокуратуре», который в течение следующих трех лет тщетно ожидал рассмотрения во втором чтении. Любые попытки учесть в нем выводы Венецианской комиссии к предыдущим аналогичным инициативам наталкивались на яростное сопротивление и Генеральной прокуратуры, и пропрезидентского большинства. Несмотря на это, в апреле 2013 года Комитет все же включил эти рекомендации экспертов в сравнительную таблицу ко второму чтению, что в итоге гарантировало бы выполнение взятых Украиной обязательств по реформированию ведомства.

В ответ представители Партии регионов, которые в то время имели большинство в Комитете, решили не блокировать рассмотрение проекта, а «основательно доработать» его в Администрации президента и Генеральной прокуратуре. В конечном итоге это привело к «маскировке» в тексте положений, которые фактически сохраняли прокуратуру советского типа с функцией общего надзора. Именно этот «улучшенный» (в значении известного лингвиста Н. Азарова) законопроект бывший глава государства направил на экспертизу в Венецианскую комиссию, которая на своем заседании 11–12 октября 2013 года одобрила вывод с постатейным анализом законопроекта и соответствующими рекомендациями.

У Януковича эти предложения снова откровенно проигнорировали: 5 ноября 2013 года без учета замечаний Комиссии законопроект подали в Верховную Раду, а через три дня — приняли в первом чтении.

В 2014 году после известных всем событий за пределы Украины сбежали одиозные координаторы реформы прокуратуры из Администрации президента, Верховной Рады и ГПУ. С формированием в парламенте демократического большинства Комитет наконец-то вернулся к рекомендациям Венецианской комиссии, ко второму чтению «очистил» текст от предыдущих «улучшений». К сожалению, в дальнейшем мы все же были вынуждены пойти на компромисс и согласиться с отдельными предложениями ГПУ, возглавляемой уже О. Махницким, а затем В. Яремой, ведь готовый к рассмотрению проект снова упорно не ставился на голосование в сессионном зале. Признаю, что эти изменения не совсем соответствовали заключению международных экспертов, ведь пришлось изъять положения, предусматривающие: разграничение функций Генеральной прокуратуры, региональных и местных прокуратур; проверку на добропорядочность кандидатов на должности прокуроров с помощью полиграфа; проведение конкурса на должность генерального прокурора Украины и тому подобное. Без изменений оставили и милитаризованную структуру органа (классные чины).

Возможным критикам отвечу, что перед Комитетом стоял выбор: или проект снова неизвестно сколько времени будет набираться «государственной важности» где-то в ящике в аппарате Верховной Рады, или будут начаты структурные изменения прокуратуры уже сейчас. Конечно, мы выбрали второй вариант, тем более что удалось отстоять базовые для демократической страны принципы деятельности такого органа. Приведу конкретные примеры.

1. Согласно принятому закону, прокуратура будет действовать исключительно в сфере уголовной юстиции и будет лишена полномочий заниматься гражданскими, хозяйственными, административными и другими делами.

Комитет заблокировал попытки ГПУ оставить себе так называемый общий надзор за соблюдением законов, который давал возможность прокуратуре проверять государственные и частные организации, по своему усмотрению истребовать за пределами уголовного процесса любые материалы. В качестве инструмента давления на политических оппонентов или конкурентов по бизнесу такой надзор является действенным. Но в цивилизованном государстве прокурор не имеет права прийти в организацию и начать проверку соблюдения всех возможных законов, какие только существуют.

Даже когда Кабинет министров А. Яценюка в последние месяцы инициировал сокращение количества контролирующих органов за соблюдением законов вдвое — почти до 20 — прокуратура все равно настаивала, что в стране отсутствует эффективная система контроля, а, следовательно, необходимо оставить общий надзор. Очевидно, что для наблюдения нужны «раздутые» штаты с огромным количеством прокуроров, которые зачастую злоупотребляют своим особым статусом. Еще 10 лет назад в ведомстве работало 9 тыс. человек, а в 2013 году — аж 25 тыс. В 2014 году уже меньше — немногим более 20 тыс. сотрудников, то есть имеем 46 прокурорских работников на 100 тыс. населения, тогда как европейский стандарт — всего 10 прокуроров. В Германии это соотношение еще меньше — пять прокуроров, а в Молдове вообще один.

2. Комитет категорически не соглашался (эти горячие дискуссии продолжались буквально до самого рассмотрения проекта в сессионном зале), чтобы органы прокурорского самоуправления были формальными, вспомогательными структурами, решение которых носит лишь рекомендательный характер.

После вступления закона в силу в нашей редакции таким высшим органом становится всеукраинская конференция работников прокуратуры, которая созывается раз в два года. Тайным голосованием делегаты избирают шесть представителей Генпрокуратуры, по три прокурора от всех региональных и по два — от каждой местной прокуратуры. В период между этими конференциями высшим органом прокурорского самоуправления является Совет прокуроров Украины. В его состав входит два представителя Генпрокуратуры, четыре прокурора региональных и пять — местных прокуратур, а также двое ученых, избранных съездом высших юридических учебных заведений.

Именно Совет прокуроров рекомендует назначение всех кандидатов на административные должности, а раньше эти вопросы решала всесильная Генпрокуратура. В законе мы выписали компромиссную норму: если генпрокурор не соглашается с рекомендацией Совета прокуроров, то вносит на его рассмотрение представление на другое лицо. Важный момент: Совет выбирает только тех, кто прошел Квалификационно-дисциплинарную комиссию.

Эта комиссия комплектуется из пяти прокуроров, трех представителей уполномоченного по правам человека, одного юриста, рекомендованного съездом адвокатов, и двух, выдвинутых на съезде высших юридических учебных заведений. Она ведет учет данных о количестве должностей прокуроров, в том числе вакантных, определяет уровень профессиональной подготовки претендентов по четко выписанным критериям, организует независимую систему тестирования и решает все вопросы по дисциплинарной ответственности, переводу и увольнению.

Система, когда на службу в прокуратуру попадал или за деньги, или «по звонку» исключительно ограниченный круг лиц — родственники, кумовья, сваты — теперь кардинально меняется. Самое важное, что эти сильные самоуправляющиеся органы смогут защитить честного прокурора от возможного давления со стороны высшего руководства. О важности выписанных в законе норм свидетельствует и то, что прокуратура до последнего хотела сделать Квалификационно-дисциплинарную комиссию максимально контролируемой — вместо 11 представителей определить состав из 15 человек, где 10 — прокуроры. Понятно, что они могли спокойно заблокировать любое «неправильное» решение.

3. Комитет не поддержал предложение ГПУ закрепить в законе функцию процессуального руководства досудебным расследованием. Считаем, что такая не предусмотренная Конституцией форма надзора «протянута» в законопроект бывшими кадрами В. Пшонки, чтобы де-факто сохранить за прокуратурой функции следствия. Это означало бы, что следователи МВД, СБУ, налоговой милиции де-факто являются помощниками «следователя-прокурора».

В сфере уголовной юстиции ни одной цивилизованной страны прокуратура не наделена административной функцией проводить досудебное следствие. Этим занимается полиция или другие органы, ведь очевидно, что нельзя одновременно расследовать и обвинять, а у нас эта аномалия долгое время существовала. Зато функция прокуратуры по надзору за органами, ведущими это расследование, нужна, чтобы последние не нарушали закон, права и свободы гражданина. Скажем, чтобы не было пыток, выбивания показаний, чтобы невинные не попадали в тюрьму.

4. Также независимость прокурора гарантируется материальным обеспечением, которое приравнивается к судейскому уровню. До принятия закона зарплата прокурора на 30% состояла из ставки, а на 70% — из субъективных премий и надбавок от руководства. По новым правилам работник получает высокую зарплату, которая определяется исключительно законом и не может ни сокращаться, ни повышаться. Надбавок за стаж нет, оставлены только персональные премии исключительно за конкретные результаты работы.

5. Отныне все приказы прокурора в уголовном процессе должны оформляться письменно. По требованию следователя он должен письменно подтвердить и устное указание. Ранее здесь также закладывалась возможность для коррупционных злоупотреблений при расследовании. Прокурор мог сказать следователю или прокурору низшего уровня: «Не проводи экспертизу или очную ставку, закрой бесперспективное дело — я там ничего не вижу». А потом «вылезет» резонансное дело на поверхность — в ходе служебного расследования всегда можно сказать: «Я такого указания не давал». Когда это сделано письменно — будет с кого спросить.

6. Последним камнем преткновения стал срок, начиная с которого закон вводится в действие. Прокуратура предлагала через год, наш Комитет — через три месяца. В конце концов сошлись на шести месяцах, но ряд положений 13-го раздела начнут действовать немедленно.

Считаю, что Верховная Рада приняла без преувеличения историческое решение, «навязав» прокуратуре европейские стандарты. Это не просто красивый финальный аккорд парламента VII созыва, а действительно судьбоносный закон, который уже через шесть месяцев (дата вступления всех его положений в силу) откроет путь к качественному обновлению всей силовой вертикали. Теперь эстафетная палочка передана следующему парламенту. Надеюсь, что на этом пути законодателям поможет и гражданское общество.

Андрей КОЖЕМЯКИН