Реформа прокуратуры глазами юристов

В начале апреля в Верховную Раду внесли законопроект с изменениями к новому Закону Украины «О прокуратуре». Документимеет пышное название — «О внесении изменений в Закон Украины «О прокуратуре» (относительно приведения в соответствие с европейскими стандартами, обеспечения переходного периода реформирования органов прокуратуры и устранения несогласованностей)». Главной целью проекта является урегулирование вопроса назначения прокуроров местных и региональных прокуратур, а также формирование органов прокурорского самоуправления на переходный период — до полного вступления в силу закона «О прокуратуре». Кроме того, в законопроекте прописана процедура конкурса на должность генерального прокурора.

Законопроект прокомментировали для «Ракурса» эксперты.  

Николай Хавронюк, доктор юридических наук: 

— Законопроект на самом деле в основном технический, но вместе с тем решает многие политические и организационные проблемы. Изменения технического характера тоже очень важны, потому что в этом документе допустили много ошибок в названиях местных прокуратур. Нельзя создать местную прокуратуру, если неправильно указано ее название.

— Какие политические вопросы он решает?

— Прежде всего, это вопрос конкурса на должность генерального прокурора и других конкурсов на должности в прокуратуре, сроков завершения формирования прокуратур всех уровней, назначения руководителя специализированной антикоррупционной прокуратуры, средств формирования и начала деятельности органов прокурорского самоуправления и квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуратуры, вопросы дисциплинарной ответственности прокуроров. Также к политическим вопросам относится и количество прокуроров в стране в целом, которое законопроектом предлагается существенно уменьшить через год после вступления в силу данного закона, обновление кадров прокуратуры за счет специалистов не из прокуратуры. Все это политически болезненные вопросы...

— Как вы оцениваете норму законопроекта, отменяющую с 2016 года набор в Национальную академию прокуратуры Украины и превращающую его из учебного заведения в госучреждение по специальной подготовке кандидатов на должность прокурора и повышению квалификации?

— Я пошел бы еще дальше. Наверное, когда-то мы к этому придем, и прокуроры будут повышать свою квалификацию в одном учебном заведении вместе с судьями, как это делается во многих странах, в том числе Европы. То, что в соответствии с законопроектом Национальная академия прокуратуры должна прекратить набор на обучение студентов, аспирантов и докторантов начиная аж с 1 сентября 2016 года, меня несколько удивляет. Она уже сейчас должна остановить этот набор. А с 2016-го или, возможно, с 2017 года надо остановить выпуск студентов, аспирантов и докторантов. Академия прокуратуры не для того предназначена, чтобы создавать там кандидатов и докторов наук. Она должна готовить из обычных юристов-магистров специфических специалистов — прокуроров.

— Законопроект предлагает внести изменения, согласно которым кандидат на должность прокурора проходит специальную подготовку в Национальной академии прокуратуры Украины «сроком до одного года». В экспертном управлении ВР выразили опасения, что буквальное толкование этой нормы позволит одним «кандидатам в прокуроры» проходить такую подготовку, например, месяц, а другим — год. К тому же, в законопроекте не предусмотрено, кто именно и на каком основании будет определять конкретное время обучения в академии прокуратуры.

— Много разных специализированных академий, например, академия СБУ, академия МВД имеют разные сроки подготовки для различных категорий специалистов. Если мы берем человека без юридического образования и готовим из него оперативника СБУ, то его надо готовить долго — месяцев девять или год. А если оперативника готовят уже из юриста и ему надо дать только какие-то специальные знания, то понятно, что на это не нужно тратить целый год. К тому же, понятие год довольно условное, потому что включает также летние каникулы, подготовку к экзаменам и т. п., поэтому, скорее всего, речь идет о сроке в девять или десять месяцев. Для некоторых категорий специалистов в прокуратуре достаточно и трех, и шести месяцев подготовки.

— В переходных положениях законопроекта говорится, что лица, назначенные на должность прокурора без стажа работы на такой должности, проходят специальную подготовку в Национальной академии прокуратуры сроком до двух месяцев. Этого тоже достаточно, как вы считаете?

— Если прокурор работает много лет на своем посту, а впоследствии собирается баллотироваться на высший пост, например, прокурора регионального уровня, то, возможно, ему нужно подготовиться несколько месяцев для этого. Или переквалификация. Скажем, нам будет не хватать антикоррупционных прокуроров, и надо будет объявить дополнительный набор в Специализированную антикоррупционную прокуратуру, дать им специфические знания. На это может хватить всего двух-трех месяцев.

— Как вы оцениваете законодательную инициативу о проведении конкурса на занятие должности генерального прокурора?

— Конкурс на должность генпрокурора внедряется, наверное, не только для того чтобы прокурор стал независимым от каких-либо политических сил, но и для того, чтобы вся прокуратура, вся система стала независимой. Потому что прокурор, который не будет напрямую зависеть от лица, которое его назначило и может уволить, будет вести себя более самостоятельно. Глядя на него, и вся система должна стать независимой от политического влияния, следовательно, более профессиональной.

— Эксперты Верховной Рады высказали замечание к критериям, которыми будет руководствоваться Конкурсная комиссия при отборе кандидатов на должность генпрокурора. Согласно законопроекту, она будет выбирать трех кандидатов, которые «имеют лучшие профессиональный опыт, знания и качества» для выполнения служебных обязанностей генпрокурора и соответствуют требованиям. Из этих трех кандидатов дальше будет выбирать уже президент. В научно-экспертном управлении парламента сетуют на то, что нет четких требований к «обоснованности» решения Конкурсной комиссии, а также критериев определения «лучшего профессионального опыта, знаний и качества»...

— На самом деле мы так пишем во всех законах, и комиссия может четко определить эти понятия в своем регламенте, например. Мы никогда не сможем обойтись без оценочных понятий. Как можно определить досконально, годится ли человек быть генеральным прокурором — по количеству медалей, оценкам в дипломе, количеству лет на службе в прокуратуре?..

— Видите ли вы какие-то проблемные места в подготовленном законопроекте?

— Я бы хотел обратить внимание на значительное ограничение функций прокуратуры по представительству в суде интересов государства. Согласно законопроекту, прокуроры больше не будут иметь права представлять интересы Кабмина, Нацбанка. Я думаю, это еще один шаг к тому, чтобы вообще отменить функцию представительства в суде. Мы сейчас не можем ее отменить, поскольку она является конституционной. А такое постепенное ограничение этой функции нужно. Ее вообще следует сузить до крайних случаев, когда без прокурора действительно невозможно обойтись.

Я не согласен с тем, что законопроект вычеркивает положение закона «О прокуратуре», согласно которому прокурор должен представить письменное согласие законного представителя или органа, которому законом предоставлено право защищать права, свободы и интересы соответствующего лица (органа государственной власти, органа местного самоуправления или иного субъекта властных полномочий) на осуществление им представительства. Таким образом, прокурор не должен будет давать суду ни одного письменного согласия тех, чьи интересы защищает, и сможет вступать в дело независимо от того, хотят они этого или нет. Получается такая насильственная защита интересов. Я, честно говоря, не понимаю, кто и на каком этапе исключил это положение, зачем это сделано.

Кроме того, напрасно отменяют право прокурора обратиться к соответствующим субъектам с предложением досудебного урегулирования спора. Согласно действующей редакции нового закона «О прокуратуре», прокурор обращается в суд только в случае отказа государственных органов решить спор в досудебном порядке. Но досудебное урегулирование не помешало бы. Здесь авторы законопроекта, наверное, увидели остатки общего надзора, возможность какого-либо давления... Как говорится, обжегшись на молоке, дуют и на воду.

Юрий Спектор, НГО «Фонд содействия конституционным реформам в Украине», член Консультативного совета при Генеральной прокуратуре Украины:

В отношении проекте Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О прокуратуре» (относительно приведения в соответствие с европейскими стандартами, обеспечения переходного периода реформирования органов прокуратуры и устранения несогласованностей)» есть несколько замечаний.

В названии этого законопроекта есть много лукавства. На самом деле единственная реальная, а не мнимая цель авторов — только обеспечение переходного периода введения в действие отдельных положений Закона «О прокуратуре» от 14 октября 2014 года путем их дальнейшего откладывания во времени.

Что интересно: 21 апреля 2015 года уже был принят и подписан президентом Закон №335-VIII об откладывании введения в действие нового прокурорского закона с 15 июля этого года. Теперь предлагается растянуть откладывание во времени еще на более длительную перспективу. В частности, согласно новой редакции Раздела ХII «Заключительные положения» дополнены такими подпунктами:

(2) положений о местных прокуратурах, которые вступают в силу с 1 сентября 2015 года;

(3) положений в отношении Совета прокуроров Украины, Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, которые вступают в силу с 1 июля 2016 года;

(4) положений ч. 1 ст. 14 настоящего Закона (о сокращении общей численности прокуроров с 15 тыс. до 10 тыс. — Ред.), которые вступают в силу через один год со дня вступления в силу настоящего Закона;

(5) положений ч. 1 ст. 27 настоящего Закона относительно стажа работы в области права (для местной прокуратуры. — Ред.), которые вступают в силу через два года со дня вступления в силу настоящего Закона;

(6) положений ч. 2 ст. 27 настоящего Закона (о стаже работы в области права для региональной прокуратуры. — Ред.), которые вступают в силу через три года со дня вступления в силу настоящего Закона;

(7) положений ч. 3 ст. 27 настоящего Закона (о стаже работы в области права для Генеральной прокуратуры. — Ред.), которые вступают в силу через пять лет со дня вступления в силу настоящего Закона.

Если положения подпунктов 2 и 4 обусловлены организационной неготовностью и имеют объективные основания, то откладывание положений в отношении Совета прокуроров Украины, Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров на 1 июля 2016 года системно связано с выполнением других положений Закона. В частности, по заключению Главного научно-экспертного управления Верховной Рады, это сделает невозможным назначение на должность генерального прокурора по новой процедуре, поскольку отобранные кандидаты на эту должность не смогут пройти специальную проверку до 1 июля 2016 года.

Что касается откладывания требований относительно минимального стажа работы в отрасли права для прокуроров на два-пять лет, то эта норма не имеет не только никакого отношения к «приведению в соответствие с европейскими стандартами», по словам авторов, но даже лишена логики. Ведь быстрее всего эта норма вступит в силу для местных прокуратур, где прокуроров много, а дольше будут искать прокуроров с опытом работы для ГПУ, где численность штата на порядок меньше, а ответственность — на порядок выше.

Есть действительно некоторые полезные редакционные уточнения, устраняющие отдельные недочеты в тексте Закона, обусловленные поспешностью его принятия.

Например, исключена ч. 5 ст. 23 Закона о полномочиях прокурора при осуществлении представительства в суде на обращение к правонарушителям с целью досудебного урегулирования. Эта норма была настолько беззубая как рудимент старого общего надзора, что лучше ее совсем сократить.

Некоторые изменения наоборот — еще больше запутали дело.

В частности, новая редакция ч. 1 ст. 41 будет выглядеть так: увольнение прокурора с административной должности, предусмотренной ч. 1 ст. 39 этого Закона, осуществляется соответственно генеральным прокурором Украины, руководителем региональной прокуратуры, руководителем местной прокуратуры по рекомендации Совета прокуроров Украины.

Вместо этого ч. 1 ст. 39 Закона содержит перечень из 17 административных должностей различного уровня, и не понятно, кто кого должен увольнять. При этом должность №1 — это сам генеральный прокурор, назначение и увольнение которого регулирует непосредственно Конституция. Он сам себя не может уволить!

К тому же, Совет прокуроров откладывается до 1 июля 2016 года...

Но самым спорным является дополнение ст. 40 Закона положениями о назначении на должность генерального прокурора через процедуру открытого конкурса.

Очень подробно расписано создание конкурсной комиссии, в состав которой входят девять членов, назначаемых следующим образом: по три человека — от президента, Кабмина и Верховной Рады. Детализирован порядок рассмотрения кандидатур и принятия решений, предусмотрено, что конкурсная комиссия формируется не позднее чем за два месяца до окончания срока полномочий генерального прокурора Украины или в течение 14 дней со дня досрочного прекращения его полномочий.

Отмечено, что по результатам конкурса конкурсная комиссия направляет рекомендацию со списком трех кандидатов президенту Украины для определения одного.

Но дальше следует старая редакция ч. 4 с. 40 Закона, возвращающая нас на грешную землю: президент Украины направляет в Верховную Раду письменное представление о предоставлении согласия на назначение кандидата на должность генерального прокурора. Эта норма прямо следует из положения п. 11 ч. 1 ст. 106 Конституции о реализации полномочий президента.

Хочу подчеркнуть: нигде, ни в законодательстве, ни в Конституции, нет ограничений для президента в отношении лица, которое он предлагает утвердить генеральным прокурором. Кого хочет — того и внесет. И закон его не обязывает вносить именно тех кандидатов, которые предлагаются той комиссией.

То есть реализация этих нововведений возможна только как акт доброй воли президента. Если же он отправит конкурсную комиссию в дальнюю даль, то будет прав, потому что эта процедура не имеет и не может иметь для главы государства обязательственного характера. Это просто такая игра в популизм.

Теперь стоит сказать о том, чего в законопроекте нет.

Уже в который раз повторим тезисы, звучавшие как отрицание новой редакции Закона «О прокуратуре»: этот закон идет в разрез с требованиями ч. 1 ст. 121 Конституции, определяющей пять ключевых задач прокуратуры.

А ст. 2 Закона признает только четыре функции, пятая — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами — окончательно угнетенная и стыдливо упомянутая только в п. 1 Раздела ХІІІ «Переходные положения», где записано, что прокуратура продолжает выполнять эту свою конституционную функцию исключительно в форме представительства в суде.

Остается нерешенным в Законе вопрос рассмотрения жалоб и обращений граждан и их личный прием, что является прямым требованием ст. 40 Конституции.

Поэтому следует поставить вопрос ребром: какова цель реформирования прокуратуры? Должна ли прокуратура что-то делать для людей, для общества, или это лишь движение по кругу, реформы ради реформ?

Если прокуратура не будет рассматривать жалобы субъектов уголовного расследования (посылает всех в суд) даже несмотря на то, что она осуществляет надзор за следствием, если прокуратура не будет вести прием граждан и рассматривать их обращения о нарушении государством законов в некриминальной сфере — тогда гражданам безразлично ее существование как таковой. Потому что они туда не будут обращаться.

Например, в стране есть Национальное космическое агентство. Но граждане не обращаются туда с жалобами, потому что не видят в деятельности этой организации практической помощи в решении жизненных проблем.

Если прокуратура не будет иметь практического значения для граждан для решения их проблем и восстановления нарушенных прав, тогда вопрос ее реформирования будет интересовать граждан не более, чем вопрос освоения космического пространства.