Свято зі сльозами на очах: Конституції України — чверть століття

Ставлення співвітчизників до Дня Конституції завжди було досить суперечливим. З одного боку, свято, яке вшановується в усіх конституційних державах. З іншого — дедалі важче відчувати повагу до акта, який безперервно змінюється під апетити політиків і стає дедалі більш декларативним у тій частині, що стосується прав і свобод людини і громадянина. Як сьогодні можна всерйоз сприймати документ, де, зокрема, зазначається: «Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена»? Через чверть століття після прийняття Основного Закону України з огляду на відчутну і невпинну девальвацію його положень неминуче постають запитання стосовно того, заради чого приймали цей акт і чому його спіткала така доля.

Не ніччю однією

Попри поширеність уявлень про прийняття Конституції України ледь не за одну ніч, це зовсім не так. «Конституційній ночі» передували місяці роботи парламенту (у тому числі в сесійній залі) над проєктом, ще у березні 1996 року внесеним від імені Конституційної комісії до Верховної Ради України.

Саму Конституційну комісію України було створено парламентом у листопаді 1994-го після тривалих майже піврічних дебатів щодо її статусу, складу та змісту роботи. Одразу ж визначилися із напрямами роботи над текстом Основного Закону і залучили до неї широке коло фахівців.

Найпершу редакцію документа було завершено Робочою групою Комісії 15 листопада 1995 року. Вже за кілька днів її було схвалено як основу для подальшої роботи. А до парламенту проєкт Основного Закону, відпрацьований на рівні експертів, потрапив ще через кілька місяців, одразу ставши об’єктом гострих дискусій народних депутатів.

Коли ж у сесійній залі яскраво виявилося надто неоднозначне ставлення як до змісту документа, так і до його остаточної долі, то Леонід Кучма вдався до такого собі шантажу — 26 червня підписав указ про винесення на референдум проєкту, прийнятого за основу Верховною Радою України ще у квітні, себто без усіляких подальших поправок. Тим самим народним депутатам пропонувався непростий вибір: пошук компромісу чи ймовірне затвердження на референдумі тексту, який такого компромісу не допускав.

Тож насправді «конституційна ніч» стала завершальним і важливим, але лише епізодом тривалого конституційного процесу. Парламентарії, перед якими відкрилася перспектива втратити депутатський мандат (прийняття на референдумі Конституції, в якій загальнонаціональний представницький орган називався Народними Зборами, означало б припинення повноважень Верховної Ради), врешті-решт змушені були узгодити низку положень, щодо яких у сесійній залі висловлювалися протилежні міркування, досягти по них необхідного компромісу, проголосувати кожне положення Основного Закону і прийняти його в цілому.

Камінь спотикання

Утім, це був не перший конституційний досвід в історії незалежної України. Каменем спотикання на шляху до нової Конституції України стала необхідність досягнути політичного компромісу шляхом прийняття рішення не менш як двома третинами від складу парламенту.

Саме особливий, більш жорсткий, порядок прийняття та зміни будь-якої конституції виокремлює її серед великої кількості законів. Як свого часу стверджував класик європейського конституціоналізму Георг Єллінек, лише за наявності особливих гарантій непорушності конституційного законодавства можна говорити про юридичну конституцію. Опосередковано ці гарантії відображають необхідність досягнути високого рівня суспільної злагоди стосовно положень, що розглядаються як визначальні, стабілізуючі та компенсуючі для відповідного державно організованого суспільства.

А оскільки у демократично організованій державі ніколи не було й не буде цілковитої одностайності в баченні державної організації, то конституція неминуче набуває рис суспільної угоди. В цьому сенсі вона є компромісом, який фіксує наявність злагоди з найважливіших питань.

Із проголошенням незалежності України до успадкованої від Української РСР Конституції було внесено значну кількість змін, що не означало відмови від розробки та прийняття нового Основного Закону, — надто вже латаним-перелатаним виглядав старий. Об’єктивна потреба у такій конституції полягала у необхідності системно врегулювати суспільні відносини за умов політичної та економічної багатоманітності та закріпити принципово нову організацію публічної влади й механізми її функціонування.

Зрозуміло, що носії державної влади на її вищих щаблях намагалися використати конституційний процес задля відображення у новому Основному Законі власного бачення цієї організації, не в останню чергу з огляду на свою владну роль. За відсутності помітної переваги тих чи інших політичних сил у парламенті цей процес неминуче набув вельми суперечливого характеру. А гарантії непорушності — у нашому випадку необхідність ухвалення конституційних змін кваліфікованою більшістю в дві третини від складу Верховної Ради України — за таких обставин заводили роботу над новим документом у глухий кут.

Ще в червні 1991 року Верховна Рада на той час Української РСР конституційною більшістю схвалила Концепцію нової Конституції. Але наступні політичні зміни зробили частину положень цього документа, м’яко кажучи, непридатними для використання. І не лише з ідеологічних міркувань. Зокрема, практично негайно пішла в небуття пропозиція запровадити пост віцепрезидента. Та вже у першій половині 1992-го було напрацьовано текст нового Основного Закону, який рішенням парламенту з 1 липня винесено на всенародне обговорення.

Однак висловлені під час обговорення зауваження та пропозиції, як, зрештою, і очікувалося, суперечили одна одній. Спробі підготувати на початку 1993 року за підсумками обговорення редакцію проєкту, яка більше влаштовувала б главу держави, невдовзі було протиставлено вже «парламентську» редакцію, що, втім, 25 травня 1993-го не одержала необхідної підтримки у дві третини від складу Верховної Ради. Так само безрезультатною виявилася спроба проголосувати ще одну редакцію проєкту 26 жовтня того ж року.

Тож конституційний процес, започаткований у незалежній Україні ледь не з перших днів її існування, вагомих результатів не дав. Щоправда, у ті роки проявилися основні підходи до державного будівництва, зокрема, активна і цілеспрямована позиція щодо створення преференцій для президента в системі державних органів.

У мультипартійній Україні з організаційно слабкими та невпливовими партіями відчутно позначився суспільний запит на «сильного» главу держави, чиї владні повноваження стали б інструментом якщо не суспільних перетворень (лайливе слово «реформи» вже тоді набуло неабиякого поширення), то подолання опору таким перетворенням. Дмитро Видрін і Дмитро Табачник відверто писали про це у 1995 році: «У країнах, які переживають радикальні зміни в економіці, політиці й суспільстві, система балансу сил, що діє за принципом «не поступлюся іншому», певним чином заганяє політику реформ у глухий кут. Пошуки компромісів суперечать необхідності прийняття швидких і радикальних рішень, реалізація яких потребує забезпечення ефективними механізмами. До того ж радикальний характер політичних рішень так чи інакше суперечить інтересам багатьох політичних і економічних груп. Балансування цими інтересами робить в принципі безглуздою і безрезультатною політику радикальних реформ». Тим самим відкидалася сама ідея пошуку суспільного компромісу

Утім, забігаючи наперед, можна сказати, що закріплені у новій Конституції вагомі повноваження глави держави чомусь не посприяли саме справі «радикальних реформ». Швидше, ми одержали переконливу ілюстрацію справедливості слів Джона Дальберга-Актона, що усяка влада розбещує, а абсолютна влада — розбещує абсолютно.

Інструмент перерозподілу повноважень

Уже діяльність Леоніда Кравчука на посту очільника Української держави переконливо довела проблематичність впливу президента на парламент, який фактично визначав склад уряду та зміст його діяльності. Конституційні повноваження глави держави були дещо ширшими, аніж у більшості парламентських республік, однак не переважали ролі навіть політично аморфного парламенту, який виявляв здатність до ситуативної консолідації. Зокрема, напередодні дострокових президентських виборів 1994 року Верховна Рада України, ліквідувавши створений нею ж інститут представників президента України, практично позбавила главу держави опори на місцях. Ці представники негайно кинулись у вир власних виборчих змагань, забувши, за дуже невеликим винятком, про підтримку Леоніда Кравчука. Так він одержав те, що мав одержати.

Не можна сказати, що перший президент України не розумів можливостей, які конституційний процес відкривав для розширення повноважень глави держави. Однак його спроби домогтися внесення до проєктів Конституції України 1992–1993 років положень, які передбачали б посилення ролі президента, виявилися безуспішними.

Леонід Кучма ще у своїй «Повній передвиборній програмі» наполягав на «терміновому прийнятті нової Конституції». А особисте бачення її змісту досить відверто сформулював на одному з передвиборних заходів у Донецьку, висловивши небажання «бути англійською королевою».

Одразу ж після обрання новий президент України рішуче заперечив спробу зосередити конституційний процес у Верховній Раді, створивши Конституційну комісію як винятково парламентський орган. Саме за його активної позиції парламент змушений був створити Конституційну комісію України зі співголовами Леонідом Кучмою та Олександром Морозом. До речі, посилаючись на приклад попередників — Леоніда Кравчука та Івана Плюща. Тим самим створювався непідконтрольний парламенту майданчик, де розпочалося напрацювання тексту нового Основного Закону.

Утім, в основних рисах конституційний процес пішов тим же шляхом, яким він рухався у 1992–1993 роках: напрацювання тексту, його обговорення, внесення до сесійної зали, де цілком можливим стало би повторення подій 1993-го, коли підготовлені документи так і не одержали необхідної підтримки від кваліфікованої більшості парламентаріїв.

Між тим жодних суттєвих змін ані в соціально-економічному, ані в суспільно-політичному житті України після обрання нового глави держави не спостерігалося. Зростаюче розчарування виборців надто нагадувало події, які зумовили дострокові президентські та парламентські вибори 1994 року.

Тож, крім конституційного процесу, було паралельно запущено ще один — неконституційний. По-інакшому неможливо визначити укладення Конституційного договору між президентом України та Верховною Радою України «Про основні засади організації функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 року.

Неконституційне конституювання

Спочатку внесений главою держави і прийнятий за основу наприкінці 1994 року законопроєкт «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» та його подальша парламентська доля сприймалися вельми скептично — його підтримали лише 220 депутатів. Між тим ішлося про внесення змін до Конституції України, які потребували зовсім іншого рівня підтримки.

Отут глава держави і вдався до складного політичного маневрування із відвертим тиском на депутатський корпус. Основним аргументом стала можливість винести спір із парламентською більшістю на суд народу.

Потрібно врахувати, що ставлення до Леоніда Кучми в суспільстві почало змінюватися. Унаслідок суттєвої зміни їм наголосів у здійсненні внутрішньої та зовнішньої політики (порівняно з тим, про що говорилося в інавгураційній промові, не кажучи вже про передвиборні обіцянки) розпочалася, як і у випадку з Леонідом Кравчуком, «дзеркальна» переорієнтація симпатій електорату.

Однак і становище парламентаріїв було складним. Унаслідок того, що чинне на той час виборче законодавство вимагало для обрання здобути підтримку понад половини голосів виборців, 10% депутатських мандатів залишилися вакантними після трьох додаткових виборів (кожен із двома турами голосування). І нові вибори могли залишити значну частину народних обранців без мандатів, щойно отриманих із такими труднощами. Тож не тільки спільність світоглядних позицій підштовхувала частину депутатського корпусу до угоди з президентом.

Апофеозом кампанії була загроза проведення опитування. Результати його для глави держави були більш ніж сумнівні. Починаючи з імовірної неявки більшості громадян на виборчі дільниці. А вищий рівень довіри до президента, ніж до Верховної Ради, навряд чи втішав би, якби становив менш як 50 відсотків. Команда президента, м’яко кажучи, блефувала. Це яскраво було видно тоді, коли Леонід Кучма вимагав прийняти рішення про Конституційний договір двома третинами парламенту, а потім милостиво погодився підписати документ, прийнятий простою більшістю.

Парламент міг винести питання про довіру до владних інституцій республіки на референдум із чіткими правовими наслідками. Передавши справу організації голосування та визначення його результатів до Центрвиборчкому i офіційних виборчих комісій, парламентарії ліквідували б монополію президентської команди в цій сфері, що вже означало чимало. Та для цього депутати мали бути відповідальними політиками, які не тремтять перед новими виборами.

Блеф супроводжувався відвертим силовим тиском. Зрілість України як правової держави найкраще виглядала в словах президента, сказаних журналістам наприкінці травня: «Однозначно вам сьогодні заявляю: якщо рішення не буде прийнято парламентом, воно буде прийнято президентом». Право сили було значно затребуванішим за силу права.

Чинна Конституція змінювалася за формулою: «юридична умовність, на підставі політичної домовленості». При цьому не бралося до уваги те, що ані президент, ані депутати не уповноважені на такі дії. I конституція — не їхня приватна власність, з якою вони роблять, що забажають, а акт, що стоїть над ними (цієї обставини наші можновладці не розуміють i не хочуть розуміти й сьогодні). Бо регулюють цей акт не відносини конкретного президента i конкретного парламенту.

Усупереч конституційній процедурі внесення змін до Основного Закону, Законом України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» було змінено, замінено або скасовано 68 статей чинної на той час Конституції України. Саме перерозподіл повноважень вищих органів держави за цим законом, який став основою так званого Конституційного договору, надав президентові України потужні важелі впливу на систему виконавчої влади на всіх її рівнях. Україна перетворилася на надпрезидентську республіку.

І якщо в січні 1995 року розмови про можливість винесення законопроєкту на всенародне голосування були звичайнісіньким блефом, то після укладення Конституційного договору одержання Леонідом Кучмою на референдумі бажаного результату оцінювалося як реальність. Тож немає нічого дивного у тому, що при укладенні Конституційного договору схильність до компромісу з президентом виявила тільки проста більшість парламенту, а при прийнятті Конституції — вже кваліфікована.

Ознаки компромісу

Не можна сприймати прийняття Конституції України як звичайну капітуляцію українських парламентаріїв перед незламною волею глави держави. В остаточний конституційний текст не увійшла низка досить суттєвих положень, які значно посилювали роль президента у функціонуванні системи державної влади.

Передусім у процесі прийняття Основного Закону було певною мірою обмежено повноваження президента України порівняно з уже наданими йому Конституційним договором. Якщо за останнім глава держави на власний розсуд призначав і звільняв керівника уряду, то за Конституцією призначення відбувалося за згодою парламенту.

Суттєві корективи було внесено і до пропонованого проєкту. За ним, зокрема, передбачалося скорочення парламенту на третину від тодішнього складу. Зрозуміло, що з меншою кількістю народних обранців значно легше було б проводити «організаторську роботу». За проєктом, палата депутатів могла бути достроково розпущена президентом: 1) якщо протягом трьох місяців з дня першого подання кандидатури прем’єр-міністра України не дасть згоди на таке призначення; 2) якщо вона протягом 60 днів з дня першого подання відхилила Програму діяльності уряду (стаття 89). Однак двопалатність парламенту та зазначені підстави припинення повноважень депутатів до Конституції не увійшли.

Недовіру уряду, за проєктом, депутати могли висловити лише внаслідок невиконання загальнодержавних програм, затверджених парламентом, що практично виключало політичну відповідальність уряду перед парламентом. За проєктом, президент міг керувати роботою уряду паралельно з прем’єром (чи ігноруючи його?). Функції прем’єр-міністра визначалися лише як організатора i координатора роботи Кабінету міністрів (стаття 114). Ніде не говорилося про його статус глави уряду або про те, що відставка прем’єр-міністра тягне за собою відставку уряду. Все це зазнало суттєвого коригування.

Можна, звісно, з цього зробити висновки про значні поступки президентської команди. Однак президент поступився наочно надлишковими вимогами: вже конституційні положення про складання повноважень уряду лише перед новообраним президентом, про необмежену відповідальність уряду перед президентом та обмежену перед парламентом, можливість скасування президентом актів уряду і голів місцевих державних адміністрацій та деякі інші забезпечували переважаючий вплив глави держави на систему виконавчої влади. А надання згоди парламентом (його більшістю) на призначення прем’єр-міністра за умов політичної аморфності законодавчого органу дозволяло саме президенту визначати склад, а відтак, і зміст діяльності найвищого органу в системі органів виконавчої влади.

Певний час досить популярними були твердження, що конституційний компроміс дав змогу зберегти в Україні високий рівень соціальних гарантій. Тим більше що сам Леонід Кучма та його оточення робили наголос на конституційному закріпленні не тільки прав і свобод людини і громадянина, а й гарантій цих прав. Хоча вже тоді, наприклад, у Венеційській комісії висловлювали певний скепсис щодо здатності Української держави забезпечити ресурсами наповнення проголошених прав і свобод. Згодом виявилося, що практична реалізація прав і свобод визначається не їх проголошенням і визнанням безпосередньо діючим правом, а винятково такою організацією системи публічної влади, яка забезпечує належну чутливість до практичної реалізації прав і свобод.

Упевнена хода манівцями

Відносність і нестійкість досягнутого компромісу пояснювалася передусім тим, що головним напрямом конституційного процесу стало «проштовхування» певної моделі організації публічної влади. Тож і після прийняття нової Конституції не доводилося очікувати політичної стабілізації на тривалий час.

Тим більше що конституціоналізму в Україні в процесі прийняття нового Основного Закону було завдано страшного удару. В Україні з мотивів політичної доцільності було наголошено на необхідності будь-якого (аби нового) основного закону, а не на потребі досягнути суспільної злагоди, закріпленої конституцією. Відбувалася масована дискредитація Конституції 1978 року, положення якої забезпечили достатньо цивілізовану (як для тодішнього пострадянського простору) зміну носія державної влади у 1993–1994 роках. А її зміна в неконституційний спосіб неминуче спричиняла запитання: чому так не можна буде вчинити із щойно прийнятою Конституцією України?

До того ж нова Конституція мала певні вади. Ймовірно, низку спірних положень узагалі потрібно було винести за межі конституційного регулювання. Тож сьогодні виникають запитання щодо того, чим відрізняється імперативність вимог частини 2 статті 10 Конституції: «Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України» від частини 3 статті 10: «В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України». Урочисто проголошувалося: «На території України не допускається розташування іноземних військових баз» (частина 7 статті 17). А пункт 14 Перехідних положень встановлював: «Використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України».

Частину конституційних положень було сформульовано в такий спосіб, що вони втратили належну визначеність. Відповідно до частини 4 статті 118 Конституції України голови місцевих держадміністрацій призначалися та звільнялися президентом за поданням уряду, тоді як згідно з пунктом 10 частини 1 статті 106 це мало відбуватися за поданням прем’єр-міністра. Інститут скріплення підписом (контрасигнатури) актів президента (частина 4 статті 106), який в європейських демократіях забезпечує єдність державного управління і унеможливлює втручання глави держави у діяльність уряду, в Україні сприймається (і тлумачиться на сьогодні законодавцем) у розумінні основних законів Російської імперії 1906 року.

Найголовніше ж, конституційний «компроміс», забезпечивши солідні владні преференції главі держави, порушив збалансованість конструкції системи державної влади (зазвичай, коли проєктують двигун, то 90% металу на поршні не пускають). Як змушений був визнати сам Леонід Кучма у телезверненні 5 березня 2003 року, «сьогодні абсолютно зрозуміло, що в діючій Конституції, по суті, був закладений механізм протистояння законодавчої та виконавчої влади». Варто б додати — закладений цілком свідомо і цілеспрямовано.

Зміст і форма досягнення конституційного компромісу манівцями ультиматумів i погроз значною мірою зумовили подальші численні намагання переглянути Конституцію України також вельми сумнівними засобами. Та це вже інша сторінка історії вітчизняного конституціоналізму.