Скандал з реєстром Мін’юсту: черговий переділ бізнесу?

Відновлення роботи держреєстрів після кількаденної зупинки, про що повідомили ЗМІ, не означає, що загрози паралічу реєстраційної системи більше не існує. Нинішній стан справ не виключає такий песимістичний розвиток подій: фірма-підрядник, яка забезпечує підтримку реєстраційних систем та володіє правом власності на їх програмне забезпечення, в односторонньому порядку розриває договір, — таким чином робота реєстрів знову зупиняється. І поки не буде створено нове програмне забезпечення (а на це, за оцінками фахівців, може піти приблизно півроку), держава опиняється в ситуації, коли не може гарантувати громадянам їх право власності на нерухомість.

Чому таке стало можливим?

Конфлікт довкола реєстрів нерухомості — наслідок історії, яка розпочалася наприкінці 90-х. Саме тоді почала вибудовуватися цілісна схема, за якої держава почала втрачати контроль над державними реєстрами: він поступово перейшов до приватних компаній, у тому числі неукраїнських. Це створило можливість знищення реєстрів або внесення до них несанкціонованих змін.

Формування цієї схеми не виглядає справою випадку, а більше скидається на ланцюг послідовних і логічних дій. Це не чвари між державним підприємством та підрядником, навіть не між міністерством та колишнім керівником держпідприємства, і не хакерська атака чи злий умисел окремо взятого адміністратора. Це боротьба за право розпоряджатися інформацією державних реєстрів та отримувати прибуток за доступ до неї.

У країні з роздутою системою бюрократії видача різноманітних витягів та довідок тільки на перший погляд видається безглуздям. Бо якщо підійти до питання «з того боку прилавка», тобто звідти, де ці довідки видають, стає очевидним, що це — «золота жила». Як зробити так, щоб вона абсолютно легально приносила дохід приватним особам? Цілком імовірно, що відповідь саме на це запитання було дане подіями, які розгорталися з початку 2000-х років довкола державних реєстрів.

Крок перший: застовпити поле діяльності

У 1997 році Міністерством юстиції (розпорядником найбільшої кількості реєстрів) було створено Державне підприємство «Інформаційний центр». У 1999 році його визначено адміністратором реєстрів. У березні 2002 року генеральним директором було призначено Віталія Добжанського (який залишався на цій посаді впродовж 11 років — до серпня 2013 року).

У той період в Україні не було законів, які б регулювали не лише реєстрацію правочинів, але й реєстрацію права. Виглядало природнім бодай тимчасово врегулювати процес через підзаконні акти. Так у лютому 2002 року з’явився наказ Мін’юсту  «Про затвердження Тимчасового положення про порядок державної реєстрації права власності та інших речових прав на нерухоме майно». Він затвердив, що реєстрацію здійснюватиме ДП «Інформаційний центр». А відтак на його рахунки громадяни сплачуватимуть кошти за адміністративні послуги.

Крок другий: перенаправити грошовий потік

У січні 2003 року Кабмін видав наказ про затвердження Порядку ведення Реєстру прав власності на нерухоме майно, яким «прив’язав» бази даних до програмного забезпечення.

Право створення програмного забезпечення (ПЗ) для обслуговування та адміністрування реєстрів Мін’юст надав «Інформцентру», а той — зареєстрованій на Кіпрі приватній фірмі «Арт-мастер» та її дочірній компанії «3-Т». Договір з ними був укладений таким чином, що право власності на ПЗ залишалося не за замовником (державною структурою), а за цими компаніями. І відтоді, як воно було створене, держава, через ДП «Інформаційний центр», сплачувала приватним фірмам не лише за адміністрування (технічну підтримку) реєстрів, але й щорічно — авторську винагороду за користування ПЗ та плюс щомісяця — авторську винагороду за кожне звернення до держреєстрів.

У відкритих джерелах є фрагментарна інформація, яка дає уявлення про масштаби цих винагород. Так, у 2007–2009 роках «Арт-мастер» і «3-Т» отримали роялті у розмірі 205,2 млн грн (126,2 млн грн і 79 млн грн відповідно). За іншими підрахунками, за рік для «Арт-мастера» та «З-Т» таких винагород набігало 85–90 млн грн.

Слід зазначити, що держбюджет продовжував фінансувати підтримку держреєстрів, підвідомчих Мін’юсту, у тому числі й адміністрування. Загальна сума виплат держпідприємству «Інформаційний центр» від Мін'юсту за 2010–2013 роки за те, що українці користувалися державними реєстрами, склала 1 млрд 115 млн 120 тис. грн. З цих коштів «Арт-майстер» і «3-Т» зарахували собі авторської винагороди 411 млн грн.

Отож, у комбінації з постановою Кабміну договір підряду фактично зробив найманих виконавців всевладними розпорядниками державних реєстрів. Без їх згоди держава не має права ні користуватися ПЗ (а, відтак, і реєстрами), ні вносити до нього будь-які зміни. І ще: одноосібне розірвання угоди приватними компаніями автоматично веде до колапсу реєстраційної системи, а відтак і до колапсу системи гарантування державою прав приватної власності громадян.

Крок третій: убезпечити схему від зовнішніх загроз

Судячи з того, що схема виявила стійкість до кадрових змін на різних рівнях влади (мінялися президенти, прем’єри, міністри), людський фактор не становив для неї небезпеки — вона навчилася з ним «уживатися». Під загрозу її могли поставити системні зміни, передовсім — об’єднання реєстраційних систем. Це катастрофічно зменшувало їх кількість і означало, по-перше, зменшення кількості операцій, по які громадяни мали звертатися, а відтак і прибутків за адміністративні послуги та авторські права. По-друге, чим менше реєстрів, тим більше вони на виду, і тим тяжче приховати, що з ними відбувається.

У 2003 та 2004 роках вийшло два документи, які чітко означили державну стратегію на об’єднання в єдиній базі даних всіх реєстрів нерухомості — як систем обліку будівель і приміщень, земельних ділянок, так і систем реєстрації прав на них. Це указ президента «Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі Державного земельного кадастру» та ухвалений Верховною Радою закон «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Об’єднання мало відбутися на основі модернізованого електронного Державного земельного кадастру, оскільки тільки він мав під собою картографічну основу, необхідну для створення баз, пов’язаних з даними про об’єкти, розташовані на земній поверхні або під нею. Ведення єдиної системи передбачалося покласти на Держкомзем, якому Мін’юст мав передати дані своїх баз про нерухомість українських громадян.

Але закон так і не був введений у дію, тому що… Кабінет міністрів не підготував низку підзаконних актів. Пізніше, в лютому 2010 року, Верховною Радою до закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» було внесено зміни, якими функції з державної реєстрації земельних ділянок покладено на територіальні органи земельних ресурсів, а прав на нерухомість — на органи юстиції. Єдину систему реєстрації прав створити тоді не вдалося.

Крок четвертий: поширити дію системи

У травні 2006 року власним розпорядженням Мін’юст зробив спробу поширити свою юрисдикцію і на ведення земельного кадастру — йшлося про передачу Центру Державного земельного кадастру від Держкомзему до Мін’юсту. Але такий порядок суперечив умовам кадастрового проекту, що його у 2003 році розпочав кредитувати Світовий банк (в кредитному договорі як отримувач коштів і виконавець фігурував Держкомзем з підпорядкованим йому Центром ДЗК). Тож постанова Кабміну виконана не була.

Тоді ж була спроба перенести на земельну сферу схему, обкатану на реєстрах нерухомості. Тодішнє керівництво Центру ДЗК укладає з фірмою «Арт-мастер» договір, за яким передає їй бази даних та фіксує за нею право власності на програмне забезпечення. Мало не наступного дня фірма вимагає від Держкомзему знищити всі копії цієї бази і погрожує звернутися до суду. Однак державна установа досить швидко — ще раз — розробила власне програмне забезпечення і поновила свій доступ до баз даних.

Інцидент було вичерпано. Однак уже тоді ситуація продемонструвала, наскільки неврегульованим є питання збереження та користування масивами такої важливої інформації. І як слабенько захищені права власності українських громадян.

Втім, ці випадки не розглядалися як загроза гарантуванню прав власності громадян. Висновків не зробили, розголосу не було, тож спроби застосувати схему на інших майданчиках не припинилися.

2009 року ДП «Інформаційні судові системи» замовило тому ж «Арт-мастеру» розробку електронного цифрового підпису для судів. Пізніше виплило, що угоду підписали з порушенням законодавства у сфері держзакупівель, і Верховний суд України на початку 2013 року зобов’язав компанію повернути до держбюджету 3 млн грн.

Того ж року «Арт-мастер» та «3-Т» зробили ще одну спробу «зайти» в кадастрову систему — взяли участь у тендері на створення програмного забезпечення для Державного земельного кадастру. Їхні пропозиції відхилили, «Арт-мастер» подав до суду, однак програв.

Також у 2009 році, за участі тих же «Арт-мастера» та «3-Т», схема була поширена на два держреєстри, що перебували у віданні Держпідприємництва. У договорі з ДП «Інформаційно-ресурсний центр», який технічно адміністрував ці реєстри, фірми знов зафіксували за собою право власності на розроблене програмне забезпечення. Тодішня очільниця відомства Олександра Кужель, спростовуючи звинувачення нардепа Василя Грицака в корупційних діях, оприлюднила схему, реалізовану «Арт-мастером» та «3-Т» через «Інформаційно-ресурсний центр». Кужель тоді назвала і параметри хабаря, який їй пропонували за невтручання, — за її словами, це 10–20% від «авторської винагороди» за використання програмного забезпечення. Втім, незабаром Апеляційний суд Києва зобов’язав Кужель забрати свої слова назад.

Ще у 2009 році ЗМІ посилалися на довідку за результатами перевірки ГоловКРУ, де йшлося про те, що з 16 держреєстрів (на той момент їх було саме стільки) 13 де-факто належать «Арт-мастеру» та «3-Т».

Як це працює: копійка до копійки

Наразі у віданні лише Мін’юсту 18 реєстрів (врахуймо: з початку 2013 року 5 припинили своє існування, у ще в трьох з початку року припинена реєстрація через реформування реєстраційних систем). Кожен знає зі свого досвіду: щоб здійснити одну трансакцію, наприклад, з нерухомістю, потрібно брати витяги одразу з кількох реєстрів, відтак — кілька разів платити. Більше реєстрів — більше довідок — більше коштів.

Програмне забезпечення восьми з цих реєстрів на правах власності належить «Арт-Мастеру», дев’яти — компанії «3-Т». Відповідно до законодавства, з авторської винагороди компанія не платить податки. Причому гроші виводяться в офшор, оскільки фірма — не українська.

Ще торік для продажу нерухомості треба було отримати інформацію з чотирьох реєстрів. Так, нотаріус повинен був перевірити відомості про арешти та заборони на відчуження, що можуть бути накладені на майно, яке є предметом угоди, у Держреєстрі обтяжень нерухомого майна, Держреєстрі іпотек та Єдиному реєстрі заборон відчуження об'єктів нерухомого майна. А продавець мав ще самостійно взяти в БТІ паперовий витяг з Реєстру прав власності на нерухоме майно. Кожен пошук платний: у перших двох названих реєстрах він коштував 34 грн, у третьому — 51 грн, четвертому — 72,25 грн.

Нині при купівлі-продажу потрібні дані з двох реєстрів: обтяжень рухомого майна і речових прав на нерухоме майно (у ньому об’єднано дані трьох попередньо загаданих). Але загальна сума оформлення відчуження майна стала більшою.

Логіку при встановленні розміру, скажімо, мита за витяг про право власності на нерухомість збагнути складно. Так, декрет Кабінету міністрів України «Про державне мито» визначає, що воно складає 119 грн, тобто більше, ніж коштує реєстрація права власності на землю (65 грн). Виникає запитання до методики розрахунку їх собівартості Міністерством фінансів, адже у двох подібних випадках вона мала б співвідноситися, а не відрізнятися вдвічі. Виходить, що користування реєстрами з «авторським правом» держава оцінює дорожче — тобто всі ці багатомільйонні сплати приватній компанії держава переклала на кишені громадян?

Ну дуже «широка коаліція»

Хронологія подій змушує думати, що протягом останніх майже півтора десятиліття схема розвивалася планомірно, проявляючись в тих структурах, які працювали з реєстрами й іншими крупними базами даних та надавали адміністративні послуги. Законодавство при цьому розвивалося так, що кроки до об’єднання реєстрів гальмувалися, а рішення Кабміну та Мін’юсту — так ставалося — створювали правове поле для функціонування схеми.

Хронологія формування відкриває також дивну на перший погляд політичну картину. Події розгорталися за часів: прем’єрства Анатолія Кінаха, Юлії Тимошенко, Віктора Януковича, Миколи Азарова; керування Мін’юстом Олександра Лавриновича, Романа Зварича, Миколи Оніщука, нарешті, Олени Лукаш. Найбільшою «константою» в цьому переліку був хіба що Олександр Лавринович, який тричі заходив на посаду очільника Мін’юсту.

Інформація про «реєстрову схему», починаючи з 2009 року, принаймні тричі виринала назовні. Звинувачували і «біло-блакитних», і «помаранчевих». Зокрема, народний депутат Ігор Калетник заявляв, що тодішній міністр юстиції Микола Онищук причетний до організації корупційної схеми з використанням ДП «Інформаційний центр» Міністерства юстиції.

Однак фінал майже завжди був однаковий: скандали затихали і все лишалося на своїх місцях. Тобто, зобов’язані постановами Кабміну та наказами Мін’юсту, люди збирали пачки довідок, платили за них, а на «тому кінці схеми» сиділи хитро-мудрі люди, які в підсумку отримували мільйони.

Чому від влади до влади, від міністра до міністра нічого не змінювалося? Тому що ключових питань у цій ситуації два: «Кому належить право власності на реєстраційні системи?» і «Хто забезпечує їх роботу?». Але ніхто з названих посадовців не забезпечив беззастережного права держави на державні реєстри. У підсумку держава залежить від бізнесових структур і, як наслідок, обмежена в своїх можливостях гарантувати право власності громадян на нерухоме майно. А це розхитує сам інститут приватної власності в Україні.

Сьогодні більш точно потрібно відповісти на запитання, хто ухвалював такі рішення, хто підписував такі договори, як сталося, що комерційні структури отримують прибутки на функціонуванні реєстрів, тим часом як держбюджет фінансує їх підтримку.

Чим серце заспокоїться?

Найважливіше запитання зараз — чим завершиться нинішня ситуація. Відповідь залежить від того, хто і навіщо знову виніс схему на поверхню.

Варіант 1. Все стихне без будь-яких організаційних наслідків: реєстри відновлять роботу, власник ПЗ залишиться той самий. Це означатиме, що галас ініціював або «Арт-мастер», аби показати, хто в домі хазяїн і що може статися, якщо в Мін’юсті будуть незговірливими; або влада, аби змусити «Арт-мастер» «ділитися». Тож якщо «сторони домовляться», схема вкотре залишиться недоторканною.

Варіант 2. Зміниться розробник програмного забезпечення, і власність на ПЗ належатиме йому. Це означатиме переділ бізнесу: «Арт-мастер» хочуть викинути зі схеми, аби поставити когось свого. Тобто зміняться гравці, але схема знов залишиться.

Варіант 3. Держава перебирає право власності на програмне забезпечення, що дозволить їй користуватися держреєстрами без залучення приватних структур. Це означатиме, що в реєстраційній сфері таки хочуть навести лад. Експерти називають два можливих шляхи: перший — отримати права на існуюче програмне забезпечення або в результаті «мирних переговорів» з матеріальним відшкодуванням або через суд; другий — розробити власне ПЗ, яке дозволить користуватися реєстрами, інформація яких все-таки належить державі. Такий шлях може зайняти до півроку.

Варто наголосити, що ці варіанти не є відстороненою теорією для кожного з нас, пересічних українців. Від того, який з них буде реалізовано, досить-таки безпосередньо залежать перспективи гарантування наших прав власності на нерухомість.

Перші два залишають ситуацію такою, як зараз — стабільною, як порохова діжка. «Вибуховий пристрій» може бути активовано в потрібний момент. Наприклад, напередодні Вільнюського саміту. Кому в цивілізованій європейській родині потрібна країна, не здатна гарантувати найсвятіше для сучасного світу право — право власності?

Заява голови Укрдержреєстру Дмитра Ворони дає певні підстави для оптимізму — якщо план дій не обмежиться першим з наведених речень. «Нині серйозно замислюємося про зміну і програмного забезпечення, і розробників із тим, щоб уникнути можливості будь-якого шантажу або будь-яких збоїв у роботі реєстрів. Саме тому ми виступаємо за те, щоб держава була власником усього програмного забезпечення з ведення всіх держреєстрів. Сьогодні ми рішуче налаштовані на розроблення всіх необхідних програмних продуктів. Ми хочемо, щоб система функціонувала безперебійно і єдиним власником була винятково держава», — заявив він.

Але і це ще не все. В Україні десятки реєстрів — у податковій, митниці, Пенсійному фонді, у Міністерстві іноземних справ, Держстаті… Показове покарання окремо взятого ДП не означає, що схема буде прикрита як така, адже поле для її реалізації в Україні величезне.

Тому, якщо влада хоче засвідчити «чистоту намірів», вона, по-перше, має оприлюднити, кому зараз належать державні реєстри та кадастри: хто власник інформації і хто — власник програмного забезпечення. Приховування свідчитиме лише про існування «корпоративних» інтересів. По-друге, оприлюднити висновки слідства щодо нинішньої ситуації — без технічних подробиць, але з метою довести: реальну причину встановлено, можливість повторення ситуації обвалу реєстраційної системи в країні усунуто.

І ще. У контексті справи Юлії Тимошенко і багато чого іншого владі було б вигідно по-справжньому розслідувати «реєстрову» ситуацію та знайти реально винних та причетних до створення цієї системи — аби показати, що коли йдеться про інтереси громадян (а це не менш резонансна справа, ніж збиткові газові контракти), то «закон — один для всіх».