Прозорий бюджет — запорука довіри до влади

Минуло вже три квартали поточного року, Рахункова палата України підбила фінансові підсумки першого півріччя, і зараз стає зрозумілим, що реальний бюджет-2013 дуже різниться від запланованого відповідним законом. А на горизонті вже бовваніє закон про державний бюджет-2014. Уряд офіційно заявив, що передав проект закону на розгляд у Верховну Раду. Проте народний депутат Оксана Продан (УДАР), перший заступник голови Комітету з питань податкової та митної політики, стверджує, що такого проекту ні вона, ні її колеги депутати (не лише опозиційні, а й провладні) ще не бачили. «Нам чомусь цей проект не показують. Певне, вважають депутатів якимись недолугими, не здатними проаналізувати цей законопроект і внести свої зауваження та пропозиції. Але я сподіваюся, що ми все ж таки зможемо долучитися до процесу державного бюджетування», — сказала Оксана Продан на зустрічі у рамках 3-го Українського фінансового діалогу, що проходив під гаслом «Ефективне використання державного бюджету: поліпшення якості життя».

Український фінансовий діалог — це щорічний захід, що організовується в Україні німецькою компанією GIZ. Ця компанія відома тим, що допомагає урядові Німеччини у міжнародному співробітництві. Вона має представництва у більш як 130 країнах світу. А в Україні GIZ за дорученням федерального міністерства економічного співробітництва та розвитку Німеччини підтримує реформу управління державними фінансами.

Цього року німці вирішили поділитися з нами досвідом ефективного управління державним бюджетом. Для цього привезли в Україну керівника департаменту стратегічного планування міністерства фінансів федеральної землі Гессен ФРН пана Патріка Крауліха, щоб він розповів, як планується і виконується бюджет Гессену. Бо саме досвід Гессену вважається в Німеччині найуспішнішим, його взяли за взірець решта федеральних земель країни.

Перед виступом свого співвітчизника директор бюро GIZ в Україні Гольгер Нойвегер процитував чийсь вислів: «Бюджет держави не має нічого спільного з цифрами. Бюджет — це те, що держава може зробити для блага своїх громадян». А також слова Генрі Форда про те, що найвища мета капіталу і ресурсу — це не заробляння грошей, а їх використання заради покращення життя.

Пан Крауліх розповів, як планується і виконується бюджет Гессену: «Першооснова, ключова ідея державного бюджетування полягає в тому, що бюджет може використовуватися більш ефективно як на користь окремого громадянина, так і на користь країни загалом. У нашій федеральній землі ми вже протягом 15 років поступово реформуємо управління державними фінансами. І наш досвід поширюється по всій Німеччині».

Метод бюджетування, що застосовується в федеральній землі Гессен, носить назву «програмно-цільовий». Коротко його можна охарактеризувати так: бюджет, орієнтований на результат. Саме на результат, а не на процес. З чого ж розпочиналося бюджетне реформування? В парламенті було створено міжфракційну комісію, яка, розглянувши різні варіанти бюджетного процесу, визначилася, що потрібно впроваджувати саме програмно-цільовий метод. Ідею підтримала й рахункова палата. І уряду було поставлене відповідне завдання.

«Йдеться про те, що питання, як витрачаються ресурси, стає менш актуальним, а на перший план виходить інше питання: чого ми хочемо досягнути, витрачаючи державні кошти. Для того, щоб розпочати планувати бюджет, нам потрібно зрозуміти, чого саме ми хочемо досягти, в який спосіб будемо діяти, а також з допомогою яких показників зможемо виміряти успішність досягнення цілей. Тож, маючи мету, програму дій і результативні показники, можна починати складати бюджет. Такий метод можна назвати політичним бюджетуванням, бо цілі та підходи до їх досягнення беруться з політичних програм партій, що перемогли на виборах, прив’язуються до політичних цілей. Визначається, які з цих цілей фінансуватимуться наступного року та у середньостроковій перспективі. Це має бути система дуже конкретно виписаних цілей. Звісно, парламентська опозиція може мати заперечення щодо цих цілей, це зрозуміло і цілком нормально», — розповідає Патрік Крауліх.

Як саме це відбувається? Парламентська більшість підписує коаліційну угоду, визначає пріоритетні напрями на п’ять років і дає відповідне завдання урядові. Галузеві міністерства зобов’язані фахово підготувати відповідні проекти бюджетних програм і визначити індикатори успіху, за якими парламентарії потім оцінюватимуть досягнення намічених цілей. Якщо цілей не досягають, відбувається скорочення бюджету відповідних програм. Затвердження цілей і бюджету належить до суверенних повноважень парламенту, який може змінювати ці цілі, визначати їх пріоритетність, затверджувати більший чи менший обсяг фінансування. А суспільство (з допомогою ЗМІ) пильно спостерігає за бюджетним процесом, що є дуже важливим.

Така система існує у ФРН з 1998 року і є надзвичайно дієвою. Завдяки ефективному управлінню державними фінансами, Німеччині вдалося вийти зі світової економічної кризи без істотних втрат.

«У ФРН рушійною силою процесу управління державними фінансами є парламент і рахункова палата, які конструктивно співпрацюють між собою. Кожен платник податків знає, що держава робить з його грошима, на які цілі вони йдуть. Програмно-цільовий метод сприяє вищій ефективності витрачання бюджету і дає змогу громадянам долучитися до дискусій з приводу бюджетного процесу», — продовжує пан Крауліх.

Одним із центральних елементів фінансової політики у ФРН є так зване боргове гальмо — урядам (і центральному, і окремих земель) законодавчо заборонено з 2016 року брати на себе нові боргові зобов’язання, поки вони не розрахуються зі старими.

Однак програмно-цільовий метод, який є гордістю німецьких державників, приховує в собі й підводні камені.

«У нас було багато бюрократичних проблем. Ми виконували одночасно безліч бюджетних програм, у нас було близько 10 тис. різних показників. Ми просто тонули в детальній інформації. Результативні показники часто перетворювалися на «кладовище даних», на основі яких не робилося жодних висновків. Врешті-решт їх було вирішено скоротити до певної, осяжної розумом кількості. Але ті показники, що лишилися, є показовими і порівнюваними», — ділиться досвідом Патрік Крауліх.

Важливо і те, що бюджетне планування у Німеччині, та й у інших країнах ЄС, ніколи не обмежується одним фінансовим роком, як це заведено у нас. Тож, якщо ми все-таки націлені на підписання Угоди про асоціацію з ЄС, нам необхідно навчитися не лише програмно-цільового методу бюджетування, а й середньострокового бюджетного планування, бо така умова є у проекті угоди.

Пан Крауліх запропонував Україні скористатися німецьким досвідом, зауваживши, що це нескладно, і в нас є дуже гарні шанси на впровадження програмно-цільового методу.

Оксана Продан на таку пропозицію відповіла, що за всієї поваги до методу вона не розуміє, яким чином парламентська більшість зможе визначитися з цілями. Бо неможливо поєднати програми двох політичних сил, які теоретично перебувають на різних полюсах: Партія регіонів — це партія великого бізнесу, а Комуністична партія — це партія проти великого бізнесу. Німці сприйняли таке зауваження як жарт і засміялися. «Це не жарт, ми так живемо», — пояснила депутат.

Ігор Бураковський, доктор економічних наук, професор Києво-Могилянської академії, голова правління Інституту економічних досліджень і політичних консультацій, зазначає, що бюджетний процес має бути прозорим та ефективним з точки зору суспільства. Проте ні тим, ні іншим ми зараз похвалитися не можемо. Щодо впливу громадян на бюджетний процес, то він дуже і дуже незначний, це якісь окремі ініціативи на місцевому рівні. А щодо загального ставлення до бюджету, то все просто: люди відчувають, що грошей у бюджеті обмаль і що гроші використовуються не за призначенням.

У нашому бюджетному процесі, на думку українського професора, є два емоційно-політичні питання, які зачіпають кожного громадянина. Перше — це питання інвестицій, тобто куди витрачаються державні (отже, наші кревні) кошти. Передусім це стосується інфраструктури, тих же страшних доріг, наприклад. Друге питання — процес державних закупівель, що здійснюються за так званою спрощеною процедурою. Ми відчуваємо, що гроші розбазарюються. Навіть президент визнає, що 10–15 % бюджетних коштів витрачають кудись «не туди» (і ця цифра, на нашу думку, явно занижена). І ці обставини формують як наше ставлення до влади, так і наше соціальне самопочуття. Ігор Бураковський називає і третю проблему, яка сьогодні існує в завуальованій формі: питання державної підтримки бізнесу. Нині багато галузей та окремих підприємств потребують державної підтримки. Але ціна цієї підтримки надто висока, коли йдеться про громадське ставлення.

«В Україні є розгалужена і багатокомпонентна система державних фінансів, є Бюджетний кодекс — дуже гарний, на мою думку, документ, в статті 20 якого йдеться про застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі. В нас дійсно є всі законодавчі підстави, аби застосовувати програмно-цільовий метод державного бюджетування», — робить висновок пан Бураковський.

Та нардеп Оксана Продан не така оптимістична: «Наш бюджет дійсно розділений на програми, і теоретично все могло бути дуже добре. Але насправді наші бажання не завжди співпадають з нашими можливостями». Пані Оксана навела кілька прикладів. Цього року фінансування програми «Доступне житло» скорочено у чотири рази порівняно з 2012 роком. Фінансування програми зі здешевлення іпотечних кредитів зменшено втричі. Роботодавцям за створення нових робочих місць виплачено лише 10 % передбачених законом про бюджет дотацій. Те саме стосується фінансування медичної галузі, освіти, соціальної сфери. Бо немає коштів. Все гарно планується згідно з тим же програмно-цільовим методом, визначаються результативні показники. А грошей на це немає.

«Сьогодні навіть захищені видаткові статті бюджету не виконуються. Велика кількість органів місцевого самоврядування залишилися без грошей на опалення. Навіть місто Донецьк, яке вважається головним оплотом партії влади, потерпає від недофінансування, його мер звертається по допомогу до ЗМІ, до депутатів. Але є гроші на інші видатки. Є гроші на утримання депутатського корпусу, президентів, виплату високих пільгових пенсій. У 2013 році в держбюджет було закладено максимальне підвищення видатків на органи внутрішніх справ і прокуратури, і ці видатки повністю забезпечуються бюджетом. Тут ніякої економії немає. Сьогодні уся бюджетна політика спрямована на те, щоб зібрати максимальну кількість грошей і перерозподілити їх між окремими категоріями людей, а не для суспільства», — веде далі Оксана Продан.

«Як відомо з матеріалів прес-служби уряду, в проекті нового бюджету зменшено доходну частину на 8,5 %, проте планується збільшити податки. Необхідно створювати умови для розвитку бізнесу, щоб було чим наповнювати бюджет. Також у новому бюджеті необхідно передбачити мінімальні соціальні гарантії громадянам. Як може бути мінімальна заробітна плата меншою за прожитковий мінімум? Це нонсенс», — зауважує пані Продан.

Після цих слів німецький чиновник Патрік Крауліх хоче скористатися останньою можливістю стати у нагоді Україні й одразу ж пропонує свій програмно-цільовий варіант: за мету можна взяти розвиток підприємництва, збільшення кількості підприємств. А індикатором результативності вважати те, скільки нових підприємств з’явилося або скільки податків зібрано з новоутворених суб’єктів підприємництва.

Щодо проекту закону про держбюджет на 2014 рік. Незважаючи на те, що ніхто із зацікавлених сторін його ще не бачив, однак уже було озвучено деякі цифри. Зростання ВВП заплановано на рівні 3 %, інфляцію — 8,3 %, дефіцит держбюджету — 2,7 %, державний борг — 32,4 % від ВВП.

Чи можуть справдитися такі прогнози щодо макроекономічних показників? «Для мене як для економіста дуже важливо, як ми закінчимо поточний рік. У мене складається враження, що український бюджет, м’яко кажучи, не завжди пов’язаний з макроекономічними показниками. Проблема не в цьому. Я думаю про фінансування всіх наших бюджетних видатків. Навіть якщо ми будемо витрачати гроші чесно і правильно, навіть якщо подолаємо корупцію і розкрадання, навіть якщо державні закупівлі будуть здійснюватися за конкурентним принципом, не впевнений, що все одразу ж налагодиться. Адже подивіться, на що витрачаються гроші. Коли я думаю про так звані захищені статті бюджету, то у мене виникає запитання: «Що ми там захищаємо? Кого ми безпосередньо захищаємо?». Якщо подивитися на ці статті, то ми побачимо, що там фігурує 70–80 категорій населення, які мають право на різні пільги. Ну не можна у фінансовому менеджменті ефективно керувати такою величезною кількістю категорій. Давайте переглянемо цю практику, давайте надавати цільову, адресну допомогу тим, хто її насправді потребує. Комусь, звісно, доведеться відмовити в допомозі, якусь допомогу потрібно буде трансформувати. Визнаю, що це будуть дуже непопулярні дії, але без цього ми нікуди не підемо. Нам потрібно усвідомити, що далі брати позики вже не можна. Грецький досвід повинен бути для України червоним сигналом. Щоб якось виправити ситуацію з державними фінансами, хтось повинен взяти на себе політичну відповідальність за секвестр бюджету. Може, наші політики на це зважаться. Але для цього потрібні політична воля і політичний консенсус», — висловлює свою думку Ігор Бураковський.

І насамкінець. Чому німецький уряд усе ж таки пішов на серйозні зміни у бюджетоутворенні? Він відчував сильний тиск із боку парламенту, з боку рахункової палати, які висунули чіткі рамкові умови. Задоволеність німецького громадянина своїм фінансовим станом і соціальним становищем не залежить від самої бюджетної системи, це залежить, швидше, від економіки загалом, але прозорий і зважений бюджетний процес, який є запорукою ефективного управління державою, формує довіру до влади. Чи з’явиться і в нас колись привід пишатися нашою бюджетною системою та нашою владою?