Прозрачный бюджет — залог доверия к власти

Прошло уже три квартала текущего года, Счетная палата Украины подвела финансовые итоги первого полугодия, и сейчас становится понятно, что реальный бюджет-2013 очень отличается от запланированного соответствующим законом. А на горизонте уже маячит закон о государственном бюджете-2014. Правительство официально заявило, что проект закона передан на рассмотрение в Верховную Раду. Однако народный депутат Оксана Продан (УДАР), первый заместитель главы Комитета по вопросам налоговой и таможенной политики, утверждает, что такой проект ни она, ни ее коллеги депутаты (не только оппозиционные, но и провластные) еще не видели. «Нам почему-то этот проект не показывают. Видимо, считают депутатов какими-то непутевыми, не способными проанализировать данный законопроект и внести свои замечания и предложения. Но я надеюсь, что мы все же сможем поучаствовать в процессе государственного бюджетирования», — сказала Оксана Продан на встрече в рамках 3-го Украинского финансового диалога, проходившего под лозунгом «Эффективное использование государственного бюджета: улучшение качества жизни».

Украинский финансовый диалог — это ежегодное мероприятие, организуемое в Украине немецкой компанией GIZ. Эта компания известна тем, что оказывает содействие правительству Германии в международном сотрудничестве. Она имеет представительства в более чем 130 странах мира. А в Украине GIZ по поручению федерального министерства экономического сотрудничества и развития Германии поддерживает реформу управления государственными финансами.

В этом году немцы решили поделиться с нами опытом эффективного управления государственным бюджетом. Для этого привезли в Украину руководителя департамента стратегического планирования министерства финансов федеральной земли Гессен ФРГ господина Патрика Краулиха, чтобы он рассказал, как планируется и выполняется бюджет Гессена. Поскольку именно опыт Гессена считается в Германии самым успешным, он служит образцом для других федеральных земель страны.

Перед выступлением своего соотечественника директор бюро GIZ в Украине Хольгер Нойвегер процитировал чье-то высказывание: «Бюджет государства не имеет ничего общего с цифрами. Бюджет — это то, что государство может сделать для блага своих граждан». А также слова Генри Форда о том, что наивысшая цель капитала и ресурса — это не зарабатывание денег, а их использование для улучшения жизни.

Господин Краулих рассказал, как планируется и выполняется бюджет Гессена: «Первооснова, ключевая идея государственного бюджетирования состоит в том, что бюджет может использоваться более эффективно как с пользой для отдельного гражданина, так и в интересах страны в целом. В нашей федеральной земле мы уже в течение 15 лет постепенно реформируем управление государственными финансами. И наш опыт распространяется на всю Германию».

Метод бюджетирования, применяемый в федеральной земле Гессен, называется «программно-целевой». Коротко его можно охарактеризовать так: бюджет, ориентированный на результат. Именно на результат, а не на процесс. С чего начиналось бюджетное реформирование? В парламенте была создана межфракционная комиссия, которая, рассмотрев различные варианты бюджетного процесса, определилась, что нужно внедрять именно программно-целевой метод. Идею поддержала и счетная палата. И правительству была поставлена соответствующая задача.

«Речь идет о том, что вопрос, как расходуются ресурсы, становится менее актуальным, а на первый план выходит другой вопрос: чего мы хотим достичь, тратя государственные средства. Для того чтобы начать планирование бюджета, нам нужно понять, чего именно мы хотим достичь, каким образом будем действовать, а также с помощью каких показателей сможем измерить успешность достижения целей. Поэтому, имея цель, программу действий и результативные показатели, можно начинать составлять бюджет. Такой метод можно назвать политическим бюджетированием, потому что цели и подходы к их достижению берутся из политических программ партий, победивших на выборах, привязываются к политическим целям. Определяется, какие из этих целей будут финансироваться в следующем году и в среднесрочной перспективе. Это должна быть система очень конкретно выписанных целей. Конечно, у парламентской оппозиции могут быть возражения относительно этих целей, это понятно и вполне нормально», — рассказывает Патрик Краулих.

Как именно это происходит? Парламентское большинство подписывает коалиционное соглашение, определяет приоритетные направления на пять лет и дает соответствующее задание правительству. Отраслевые министерства обязаны профессионально подготовить соответствующие проекты бюджетных программ и определить индикаторы успеха, по которым парламентарии затем будут оценивать достижение намеченных целей. Если целей не достигают, происходит сокращение бюджета соответствующих программ. Утверждение целей и бюджета относится к суверенным полномочиям парламента, который может изменять эти цели, определять их приоритетность, утверждать больший или меньший объем финансирования. А общество (с помощью СМИ) пристально следит за бюджетным процессом, что очень важно.

Такая система существует в ФРГ с 1998 года и чрезвычайно действенна. Благодаря эффективному управлению государственными финансами, Германии удалось выйти из мирового экономического кризиса без существенных потерь.

«В ФРГ движущей силой процесса управления государственными финансами являются парламент и счетная палата, конструктивно сотрудничающие между собой. Каждый налогоплательщик знает, что государство делает с его деньгами, на какие цели они направляются. Программно-целевой метод способствует высокой эффективности расходования бюджета и позволяет гражданам приобщиться к дискуссиям о бюджетном процессе», — продолжает Краулих.

Одним из центральных элементов финансовой политики в ФРГ является так называемый долговой тормоз — правительствам (и центральному, и отдельных земель) законодательно запрещено с 2016 года брать на себя новые долговые обязательства, пока они не рассчитаются со старыми.

Однако программно-целевой метод, являющийся гордостью немецких государственников, таит в себе и подводные камни.

«У нас было много бюрократических проблем. Мы выполняли одновременно множество бюджетных программ, у нас было около 10 тыс. различных показателей. Мы просто тонули в детальной информации. Результативные показатели часто превращались в «кладбище данных», на основе которых не делалось каких-либо выводов. В конце концов, их было решено сократить до определенного разумного количества. Но оставшиеся показатели информативны и сопоставимы», — делится опытом Патрик Краулих.

Важно и то, что бюджетное планирование в Германии, да и в других странах ЕС, никогда не ограничивается одним финансовым годом, как это принято у нас. Поэтому, если мы все-таки нацелены на подписание Соглашения об ассоциации с ЕС, нам необходимо освоить не только программно-целевой метод бюджетирования, но и среднесрочное бюджетное планирование, потому что такое условие содержится в проекте соглашения.

Господин Краулих предложил Украине воспользоваться немецким опытом, отметив, что это несложно, и у нас есть очень хорошие шансы на внедрение программно-целевого метода.

Оксана Продан на это предложение ответила, что при всем уважении к методу она не понимает, каким образом парламентское большинство сможет определиться с целями. Потому что невозможно совместить программы двух политических сил, теоретически находящихся на разных полюсах: Партия регионов — это партия крупного бизнеса, а Коммунистическая партия — это партия против крупного бизнеса. Немцы восприняли такое замечание как шутку и засмеялись. «Это не шутка, мы так живем», — пояснила депутат.

Игорь Бураковский, доктор экономических наук, профессор Киево-Могилянской академии, председатель правления Института экономических исследований и политических консультаций, отмечает, что бюджетный процесс должен быть прозрачным и эффективным с точки зрения общества. Однако ни тем, ни другим мы сейчас похвастаться не можем. Относительно влияния граждан на бюджетный процесс, то оно очень и очень незначительно, это какие-то отдельные инициативы на местном уровне. А по поводу отношения общества к бюджету, то все просто: люди чувствуют, что денег в бюджете мало и деньги используются не по назначению.

В нашем бюджетном процессе, по мнению украинского профессора, есть два эмоционально-политических вопроса, касающихся каждого гражданина. Первый — это вопрос инвестиций, то есть на что расходуются государственные (следовательно, наши кровные) средства. Прежде всего, это касается инфраструктуры, тех же ужасных дорог, например. Второй вопрос — процесс государственных закупок, осуществляемых по так называемой упрощенной процедуре. Мы чувствуем, что деньги разбазариваются. Даже президент признает, что 10–15 % бюджетных средств расходуются куда-то «не туда» (и эта цифра, по нашему мнению, явно занижена). И эти обстоятельства формируют как наше отношение к власти, так и наше социальное самочувствие. Игорь Бураковский называет и третью проблему, которая сегодня существует в завуалированной форме: вопросы государственной поддержки бизнеса. Сейчас многие отрасли и отдельные предприятия нуждаются в государственной поддержке. Но цена этой поддержки слишком высока, когда речь идет об общественном отношении.

«В Украине существует разветвленная и многокомпонентная система государственных финансов, есть Бюджетный кодекс — очень хороший, по моему мнению, документ, в статье 20 которого говорится о применении программно-целевого метода в бюджетном процессе. У нас действительно есть все законодательные основания, чтобы применять программно-целевой метод государственного бюджетирования», — заключает г-н Бураковский.

Но нардеп Оксана Продан не настолько оптимистична: «Наш бюджет действительно разделен на программы, и теоретически все могло быть очень хорошо. Но на самом деле наши желания не всегда совпадают с нашими возможностями». Госпожа Продан привела несколько примеров. В этом году финансирование программы «Доступное жилье» сокращено в четыре раза по сравнению с 2012 годом. Финансирование программы по удешевлению ипотечных кредитов снижено втрое. Работодателям за создание новых рабочих мест выплачено лишь 10 % предусмотренных законом о бюджете дотаций. Это же касается финансирования медицинской отрасли, образования, социальной сферы. Потому что нет средств. Все красиво планируется согласно тому же программно-целевому методу, определяются результативные показатели. А денег на это нет.

«Сегодня даже защищенные расходные статьи бюджета не выполняются. Большое число органов местного самоуправления остались без денег на отопление. Даже город Донецк, считающийся главным оплотом партии власти, страдает от недофинансирования, его мэр обращается за помощью к СМИ, к депутатам. Но есть деньги на другие расходы. Есть деньги на содержание депутатского корпуса, президентов, выплату высоких льготных пенсий. В 2013 году в госбюджет было заложено максимальное повышение расходов на органы внутренних дел и прокуратуры, и эти расходы полностью обеспечиваются бюджетом. Здесь никакой экономии нет. Сегодня вся бюджетная политика направлена на то, чтобы собрать максимальное количество денег и перераспределить их между отдельными категориями граждан, а не для общества», — продолжает Оксана Продан.

«Как известно из материалов пресс-службы правительства, в проекте нового бюджета доходная часть уменьшена на 8,5 %, но планируется увеличить налоги. Необходимо создавать условия для развития бизнеса, чтобы было чем наполнять бюджет. Также в новом бюджете необходимо предусмотреть минимальные социальные гарантии гражданам. Как может быть минимальная заработная плата меньше прожиточного минимума? Это нонсенс», — замечает госпожа Продан.

После этих слов немецкий чиновник Патрик Краулих хочет воспользоваться последней возможностью оказать помощь Украине и сразу же предлагает свой программно-целевой вариант: целью можно сделать развитие предпринимательства, увеличение количества предприятий. А индикатором результативности считать то, сколько новых предприятий появилось или сколько налогов собрано с новообразованных субъектов предпринимательства.

О проекте закона о госбюджете на 2014 год. Несмотря на то, что никто из заинтересованных сторон его еще не видел, уже были озвучены некоторые цифры. Рост ВВП запланирован на уровне 3 %, инфляция — 8,3 %, дефицит госбюджета — 2,7 %, государственный долг — 32,4 % ВВП.

Могут ли сбыться такие прогнозы по макроэкономическим показателям? «Для меня как для экономиста очень важно, как мы закончим текущий год. У меня создается впечатление, что украинский бюджет, мягко говоря, не всегда связан с макроэкономическими показателями. Проблема не в этом. Я думаю о финансировании всех наших бюджетных расходов. Даже если мы будем тратить деньги честно и правильно, даже если преодолеем коррупцию и хищения, даже если государственные закупки будут осуществляться по конкурентному принципу, не уверен, что все сразу же наладится. Ведь посмотрите, на что тратятся деньги. Когда я думаю о так называемых защищенных статьях бюджета, то у меня возникает вопрос: «Что мы там защищаем? Кого мы непосредственно защищаем?». Если посмотреть на эти статьи, то мы увидим, что там фигурирует 70–80 категорий граждан, имеющих право на различные льготы. Ну нельзя в финансовом менеджменте эффективно управлять таким огромным количеством категорий. Давайте пересмотрим эту практику, давайте будем оказывать целевую, адресную помощь тем, кто действительно нуждается. Кому-то, конечно, придется отказать в помощи, какую-то помощь нужно будет трансформировать. Признаю, что это будут очень непопулярные действия, но без этого мы никуда не пойдем. Нам нужно осознать, что дальше брать займы уже нельзя. Греческий опыт должен быть для Украины красным сигналом. Чтобы исправить ситуацию с государственными финансами, кто-то должен взять на себя политическую ответственность за секвестр бюджета. Может, наши политики на это решатся. Но для этого нужны политическая воля и политический консенсус», — выражает свое мнение Игорь Бураковский.

И в завершение. Почему немецкое правительство все же пошло на серьезные изменения в бюджетообразовании? Оно испытывало сильнейшее давление со стороны парламента, со стороны счетной палаты, которые выдвинули четкие рамочные условия. Удовлетворенность немецкого гражданина своим финансовым состоянием и социальным положением не зависит от самой бюджетной системы, это зависит, скорее, от экономики в целом, но прозрачный и взвешенный бюджет, являющийся залогом эффективного управления государством, формирует доверие к власти. Появится ли и у нас когда-либо повод гордиться нашей бюджетной системой и нашей властью?