Федералізація — невдалий вихід із політичної кризи — експерти

Ідея про федералізацію України як спосіб вирішення нинішньої політичної кризи пропонується все частіше. На диво синхронно розкручують цю тему і російські політичні експерти. Натомість багато українських політиків, істориків вважають, що сьогоднішні проблеми децентралізації влади та управління не мають нічого спільного з федералізацією. Україні потрібні системні зміни. Тому й постають наразі питання про зміни до Конституції, які потрібно внести найближчим часом, щоб уникнути в подальшому катастрофи, з якою ми зіткнулися.

На думку народного депутата України Андрія Павелка, людей не влаштує зміна назви: буде це парламентсько-президентська чи президентсько-парламентська республіка. Адже українці не довіряють обом інститутам влади: «Зараз дискусія як в суспільстві, так і в парламенті перейшла в площину обговорення внесення змін до Конституції, перетворення України на парламентсько-президентську республіку. Однак, згідно з соціологічними дослідженнями (проведеними у грудні Центром соціальних та маркетингових досліджень «Социс» та Соціологічною групою «Рейтинг». — Ракурс), парламент очолює список недовіри українців — йому не довіряють 80% наших співгромадян. Тому навряд чи перерозподіл повноважень між президентом і парламентом задовольнить більшу частину українського суспільства, яке повстало проти жорсткої вертикалі влади».

Успіх будь-якої реформи залежить від довіри людей. На думку експерта, українці більше довіряють місцевим територіальним громадам, ось чому слід передати повноваження на місця, на максимально наближений до людини рівень: «Кожна людина, яка виходить на майдан у своєму місті, має відчувати, що вона має вплив на свою долю, долю своєї сім'ї, території. Тому сьогодні повноваження необхідно сконцентрувати навіть не в областях, а ще нижче — в містах, селах і тих громадах, які візьмуть на себе відповідальність за розвиток своїх територій. Іронія долі і цинізм у тому, що Партія регіонів спочатку була Партією розвитку регіонів та йшла до влади, обіцяючи реформу місцевого самоврядування і збільшення ролі місцевих громад».

«Мабуть, всі пам'ятають відому фразу Наполеона про те, що на трон легко можна в'їхати на багнетах, але на них неможливо  всидіти. Дійсно, можна за допомогою сучасних багнетів — «Беркута», внутрішніх військ взяти будь-яку владу. Але постає питання: а що далі? Соціологія — річ уперта. Згідно з дослідженнями, серед усіх органів влади найбільшою довірою користується місцеве самоврядування, якому довіряють 37,8% опитаних. Тоді як ВР — лише 15,1%, уряду — 21,8%. На думку людей могли вплинути події останнього часу, але попередні дослідження, наприклад, у травні минулого року, показують подібні цифри: довіра до місцевого самоврядування — 42%, уряду — 22, ВР — 15,9%. Тобто, якщо ми хочемо тримати владу не тільки на багнетах, а й на довірі, немає іншого виходу, як спертися на владу, яка ближча до людей, тобто на місцеву.

Майдан засвідчив талант українців до самоорганізації. Держави у нас такої ніколи не виходило. Виховання активного громадянина в поєднанні з мінімізацією повноважень уряду, ВР, президента — формула повернення України на нормальний шлях розвитку, виживання і конкурування у цьому непростому світі», — каже Геннадій Друзенко, експерт з конституційного права, партнер компанії Constructive Lawyers.

На думку експерта, демократія починається не з виборів президента чи парламенту, а з виборів сільського голови, міського голови, міських і селищних рад. Адже, обираючи президента, ми скоріше обираємо картинку, і мимоволі стаємо заручниками маніпуляцій медіа.

Г. Друзенко вважає, що сьогодні нам штучно нав'язують ідею федерацізації: «Федералізація (принаймні, в Європі) історично виходить корінням з князівства, коли були феодали, слабкий монарх, який був заручником, як ми зараз називаємо, місцевих олігархів. Так склалася Німеччина, Австрія, Швейцарія. Бельгія — це взагалі складний варіант, адже це наполовину штучна держава. На сьогодні ми маємо ще один експеримент Боснії та Герцеговини. Більше федерацій у Європі немає. Тобто, якщо ми хочемо замість одного самодержця мати набагато більше царьків, то це прямий шлях до федералізації. Будь-яка федерація — це союз утворення територій. Принципова відмінність від місцевого самоврядування в тому, що останнє — це територіальні громади. Тобто це альтернатива між територією, на якій є хазяїн, і громадою, яка живе як людський організм. Вибір на користь місцевого самоврядування — це вибір на користь людини замість територій».

Юрій Ганущак, експерт з питань місцевого самоврядування та адміністративної реформи, також вважає федералізацію України штучним утворенням, оскільки історично федерації створювалися в результаті об'єднання земель: «Федералізація — це штучна річ, адже ніколи жодна область не була окремою державою. Щоб зняти загрозу федералізації, мало просто передати повноваження від однієї сторони іншій. Ми маємо зробити один потужний скелет держави. Сьогодні у нас немає складових цього скелету, наприклад, першого, базового рівня — рівня спроможної громади. Так, у нас є органи місцевого самоврядування, але 90% з них неспроможні виконувати ті повноваження і функції, які їм вже надані і ще мають бути надані. У нас відсутній проміжний субрегіональний рівень, на якому створюються госпітальні округи, за допомогою яких ми також вирішуємо проблему адміністрування охорони здоров'я. Саме цей рівень назавжди знімає загрозу федералізму. Я вважаю, що ця реформа вже дозріла і ми маємо її провести достатньо швидко, думаю, що це буде зроблено повністю безболісно. А для того, щоб енергію регіональних еліт відвести від абсолютно безплідних розмов про федералізацію, ми повинні взяти їх в союзники. Коли я працював у профільному міністерстві, ми їх залучили до такої роботи і вони відповідали за моделювання і розробку технічних кроків реформи».

На думку народного депутата Володимира Полочанінова, основний акцент у змінах до Конституції має бути на збільшення повноважень та можливостей місцевого самоврядування і органів місцевої влади: «На мій погляд, повернення до Конституції 2004 року може бути тільки як проміжна міра виключно для того, щоб збалансувати повноваження влади. Адже передача влади від людини, якій не довіряють 65% українців, до людей, яким не довіряють 80%, можлива тільки як тактичний крок, причому чітко означений в часі для того, щоб змінити Основний Закон. Неможливо виключно правильно виписаними механізмами або законами зробити так, щоб суспільство погодилося на ці зміни. Повинна бути довіра. Як повноваження конвертувати в довіру чи навпаки, це поки питання».

Експерт вважає, що в Україні сьогодні немає передумов для федералізації: «Федеральний устрій можливий при наявності сильного місцевого самоврядування, якого в Україні немає. Далі ці місцеві громади повинні погодитися з процесом об'єднання і передачею частини своїх повноважень в більші утворення. На мій погляд, у сучасному світі, коли йде процес загальної глобалізації, зараз ця проміжна ланка не має ніякого сенсу. Потрібно дати максимальну можливість реалізуватися і відбутися місцевому самоврядуванню. Так чи інакше, ми прийдемо до процесу адміністративно-територіального устрою. Відстань від центру адміністративної одиниці до її краю повинна бути менше, ніж відстань до сусіднього центру. Зараз в Україні це правило не дотримується. Наприклад, від села Гребінки (Київської області) до Білої церкви 15 км, а до Василькова — 40, але воно входить у Васильківський район. Це нонсенс і абсолютно недолуга річ».

Олег Покальчук, соціальний психолог, говорячи про настрої у суспільстві, відзначає, що у багатьох людей сьогодні виникла суб'єктивна проблема: реальна потреба відділення себе від представників інших поглядів та інших регіонів: «Такі люди думають: я відділю себе від іншого, тим самим стану кращим, але насправді це небажання роботи над собою. У нас немає привабливої моделі унітарної держави. Для того, щоб ми не обговорювали наші відмінності, потрібно проговорити, заради чого ми повинні бути разом. Психологічно емоція, яка охоплює сьогодні багатьох людей, є насправді бажанням відособлення людей від цієї влади. Тільки одна частина людей робить це свідомо, а інша — підсвідомо, наділяючи інших ознаками цієї влади. І цей психологічний стан людей необхідно враховувати. І Майдан у цій ситуації є символом того, що проблема децентралізації в Україні перезріла».

Вадим Глушко, депутат Харківської обласної ради, вважає, що питання федералізації виникає тоді, коли у чинної влади земля йде з-під ніг: «Я зустрічаюся зі своїми колегами, зокрема і з ПР, ніхто з них не хотів би федерального устрою для нашої країни. Говорячи про децентралізацію, вважаю, що ми крок за кроком повинні йти до цього — іншого шляху у нас немає. Але збільшення повноважень на місцях вимагає фінансування цих повноважень. Децентралізація має бути продуманою: потрібно внести зміни до Бюджетного кодексу, Податкового і т. д. Має бути жорсткий контроль центру за коштами, які витрачаються на місцях. Я вважаю, що кризи не було б, якби менше крали. Парламентсько-президентська республіка не зменшить корупцію, адже все одно всі гроші знаходяться в Кабміні, всі їздять туди домовлятися. У нас люди продаються за гречку. Вони розуміють, що зараз потрібно щось взяти, бо потім п'ять років будуть обманювати. Якщо ментальність українців хоч трохи зміниться і у ВР зайдуться люди, які справді захочуть щось змінити, то в державі все буде по-іншому».

Віталій Загайний, заступник голови львівського регіонального відділення Асоціації міст України, відзначає, що сьогодні напрацьована велика кількість цікавих експертних розробок щодо того, як грамотно провести адміністративно-територіальну реформу, яка включає в себе реформу місцевого самоврядування: «Це прямий шлях до децентралізації. Насправді, питання децентралізації вже перезріло. Для мене особисто лакмусовим папірцем потреби в необхідності проведення децентралізації є Майдан. Це прототип міста — зі своєю безпекою, службою охорони здоров'я, службою постачання і всім іншим.

Львів сьогодні виступає ініціатором формування своїх виконавчих комітетів, але відверто скажу, що поки що виникає дуже багато проблем. Постає просте питання: а що робити далі? Як це все синхронізувати з чинною міською радою, районною радою, як приймати рішення? Активність є, але ми впираємося в проблему технології впровадження рішень, їх втілення.

Останніми роками в Україні йде постійне згортання і скорочення можливостей місцевого самоврядування. Простий приклад: чотири роки тому уряд М. Азарова забрав податок з транспортних засобів в центр (раніше було 50 на 50). Чи стали кращими українські дороги за ці роки?»

Анатолій Ткачук, директор Інституту громадянського суспільства, колишній заступник міністра регіонального розвитку, говорячи про важливість децентралізації, звернув увагу на те, що федералізація в Україні де-факто вже відбулася: «Держава, незалежно від того, федеративна чи унітарна, є єдиним простором. І завдання держави — зробити так, щоб не було автономізації. В Україні ж політики, влада протягом багатьох років роблять навпаки. У нас створюється окремий економічний простір, значна частина регіонів взагалі не інтегровані в український ринок, вони залежать від експорту, а не від українського ринку. У них створений власний інформаційний простір, де є окремий набір каналів, окремий набір освітніх, культурних та інших складових. Тобто де-факто федералізація вже відбулася».

Експерт пояснив, чому сценарій федералізації неприйнятний для України: «До повноважень федеративної держави належить вирішення питань зовнішньої політики, безпеки та економіки, проте не вирішуються суперечки, які ментально виникають між регіонами. Адже одна частина нашої країни традиційно більше орієнтована на Захід, а інша — на Схід. Абсолютно надумана річ, що можна федеративним устроєм вирішити цю проблему. Що стосується ефективності федерального устрою в рамках України, то у нас є Автономна республіка Крим, де є Верховна Рада, уряд... Це єдиний регіон, який отримує 100% податку на прибуток і 100% активу. І що ми маємо? Темпи зростання економіки Криму — це приблизно Тернопільська і Житомирська області. Тобто є ніби купа повноважень, а ефектність відсутня. Питання, мабуть, не в тому, як назвати — Верховна Рада чи обласна, а як оптимізувати роботу».

На думку А. Ткачука, однією з можливостей вдихнути життя в українську політичну систему, без сумніву, є децентралізація: «Але децентралізація повинна бути розумною. Адже коли ми говоримо про повноваження регіонів, ми можемо отримати дуже велику проблему, як це трапилося в Іспанії. Формально це не федеративна держава, але регіони є дуже сильними, і 51% всіх фінансових ресурсів реалізується через регіони. Сьогодні частина регіонів стали банкрутами. На регіональному рівні створилася група політичних еліт, які не хочуть делегувати комусь свої повноваження, і сьогодні це є дуже великою проблемою. До речі, свого часу уряд Ю. Тимошенко затвердив усі документи, необхідні для реформи, яка, як передбачалося, мала закінчитися в 2012 році. Уряд М. Азарова всі ці рішення скасував».

Олександр Солонтай, експерт Інституту політичної освіти, керівник Програми практичної політики, вважає, що треба виходити з того, що дасть кожній конкретній людині федералізація чи децентралізація: «Якщо децентралізація створює умови для розвитку малого і середнього бізнесу, то федералізація — для закріплення великого капіталу. Я погоджуюся, що перерозподіл від одного органу, якому не довіряють (президента), до іншого органу — Верховної Ради чи Кабінету міністрів, якому теж не довіряють, не має ніякого сенсу. Але перерозподіл до органів місцевого самоврядування, яким теж в переважній більшості люди не довіряють, теж не має сенсу. Органи місцевого самоврядування сьогодні не менш корупційні, ніж органи державної влади. Єдине, кому люди можуть довіряти, — це вони самі. Децентралізація повинна передбачати можливість збільшення прав людей у місцевому самоврядуванні».

Учасники дискусії зійшлися на думці, що процес децентралізації може стартувати і без внесення змін до Конституції шляхом прийняття вже існуючих і навіть зареєстрованих у парламенті законопроектів, які з різних причин були відкладені на невизначений час.

Обговорення відбулося на круглому столі «Федералізація чи децентралізація? Що саме потрібно Україні?», ініційованому Інститутом соціально-політичного проектування, який проходив в інформаційному агентстві «Українські новини».