Федерализация — неудачный выход из политического кризиса — эксперты

Идея о федерализации Украины как способе решения нынешнего политического кризиса предлагается все чаще. На диво синхронно эту тему раскручивают и российские политические эксперты. При этом многие украинские политики, историки считают, что сегодняшние проблемы децентрализации власти и управления не имеют ничего общего с федерализацией. Украине нужны системные изменения. Поэтому и возникают сейчас вопросы об изменениях в Конституцию, которые нужно внести в ближайшее время, чтобы избежать в дальнейшем катастрофы, с которой мы столкнулись.

По мнению народного депутата Украины Андрея Павелко, людей не устроит смена названия: будет это парламентско-президентская или президентско-парламентская республика. Ведь украинцы не доверяют ни одному, ни второму институту власти: «Сейчас дискуссия как в обществе, так и в парламенте перешла в плоскость обсуждения внесения изменений в Конституцию, преобразования Украины в парламентско-президентскую республику. Однако, согласно социологическим исследованиям (проведенным в декабре Центром социальных и маркетинговых исследований «Социс» и Социологической группой «Рейтинг». — Ракурс), парламент возглавляет список недоверия украинцев — ему не доверяют 80% наших сограждан. Поэтому вряд ли перераспределение полномочий между президентом и парламентом удовлетворит большую часть украинского общества, восставшего против жесткой вертикали власти».

Успех любой реформы зависит от доверия людей. По мнению эксперта, украинцы больше доверяют местным территориальным общинам, вот почему нужно передать полномочия на места, на максимально приближенный к человеку уровень: «Каждый, кто выходит на Майдан в своем городе, должен чувствовать, что может влиять на свою судьбу, судьбу своей семьи, территории. Поэтому сегодня полномочия необходимо сконцентрировать даже не в областях, а еще ниже — в городах, селах и тех общинах, которые возьмут на себя ответственность за развитие своих территорий. Ирония судьбы и цинизм в том, что Партия регионов изначально была Партией развития регионов и шла к власти, обещая реформу местного самоуправления и увеличение роли местных общин».

«Наверное, все помнят известную фразу Наполеона о том, что на трон легко въехать на штыках, но невозможно на них усидеть. Действительно, можно с помощью современных штыков — «Беркута», внутренних войск взять любую власть. Но возникает вопрос: а что дальше? Социология — вещь упрямая. Согласно исследованиям, среди всех органов власти наибольшим доверием пользуется местное самоуправление, которому доверяют 37,8% опрошенных. Тогда как ВР — лишь 15,1%, правительству — 21,8%. На мнение людей могли повлиять события последнего времени, но предыдущие исследования, например, в мае прошлого года, показывают похожие цифры: доверие к местному самоуправлению — 42%, правительству — 22%, ВР — 15,9%. То есть, если мы хотим удерживать власть не только на штыках, но и на доверии, нет иного выхода, как опереться на власть, которая ближе к людям, то есть на местную.

Майдан подтвердил талант украинцев к самоорганизации. Государства у нас такого никогда не получалось. Воспитание активного гражданина в сочетании с минимизацией полномочий правительства, ВР, президента — формула возвращения Украины на нормальный путь развития, выживания и конкурирования в этом непростом мире», — говорит Геннадий Друзенко, эксперт по конституционному праву, партнер компании Constructive Lawyers.

По мнению эксперта, демократия начинается не с выборов президента или парламента, а на выборах сельского головы, городского головы, городских и поселковых советов. Ведь, выбирая президента, мы скорее выбираем картинку, и невольно становимся заложниками манипуляций медиа.

Г. Друзенко считает, что сегодня нам искусственно навязывают идею федерацизации: «Федерализация (по крайней мере, в Европе) исторически уходит корнями в княжества, когда были феодалы, слабый монарх, который был заложником, как мы их сейчас называем, местных олигархов. Так сложилась Германия, Австрия, Швейцария. Бельгия — вообще сложный вариант, ведь это наполовину искусственное государство. На сегодня мы видим еще один эксперимент Боснии и Герцеговины. Больше федераций в Европе нет. То есть если мы хотим вместо одного самодержца получить гораздо больше царьков, то это прямой путь к федерализации. Любая федерация — это союз образования территорий. Принципиальное отличие от местного самоуправления в том, что последнее — это территориальные общины. То есть, это альтернатива между территорией, на которой есть хозяин, и обществом, которое живет как человеческий организм. Выбор в пользу местного самоуправления — это выбор в пользу человека вместо территорий».

Юрий Ганущак, эксперт по вопросам местного самоуправления и административной реформы, также считает федерализацию Украины искусственным образованием, поскольку исторически федерации создавались в результате объединения земель: «Федерализация — это искусственная вещь, ведь никогда ни одна область не являлась отдельным государством. Чтобы снять угрозу федерализации, мало просто передать полномочия от одной стороны другой. Мы должны создать один мощный скелет государства. Сегодня у нас нет составляющих этого скелета, например, первого, базового уровня — уровня дееспособной общины. Так, у нас есть органы местного самоуправления, но 90% из них не могут выполнять те полномочия и функции, которые им уже предоставлены и еще будут предоставлены. У нас отсутствует промежуточный субрегиональный уровень, на котором создаются госпитальные округа, с помощью которых мы также решаем проблему администрирования здравоохранения. Именно этот уровень навсегда снимает угрозу федерализма.

Считаю, что эта реформа уже созрела и мы сможем ее провести достаточно быстро, думаю, что это будет сделано полностью безболезненно. А для того, чтобы энергию региональных элит отвести от абсолютно бесплодных разговоров о федерализации, мы должны взять их в союзники. Когда я работал в профильном министерстве, мы их привлекли к такой работе и они отвечали за моделирование и разработку технических шагов реформы».

По мнению народного депутата Владимира Полочанинова, основной акцент в изменениях в Конституцию должен быть на увеличении полномочий и возможностей местного самоуправления и органов местной власти: «На мой взгляд, возвращение к Конституции 2004 года может быть только в качестве промежуточной меры исключительно для того, чтобы сбалансировать полномочия власти. Ведь передача власти от человека, которому не доверяют 65% украинцев, к людям, которым не доверяют 80%, возможна только как тактический шаг, причем четко обозначенный во времени для того, чтобы изменить Основной Закон.

Невозможно исключительно правильно выписанными механизмами или законами сделать так, чтобы общество согласилось на эти изменения. Должно быть доверие. Как полномочия конвертировать в доверие или наоборот, это пока вопрос».

Эксперт считает, что в Украине сегодня нет предпосылок для федерализации: «Федеративное устройство возможно как следствие сильного местного самоуправления, которого в Украине нет. Далее эти местные общины должны согласиться с процессом объединения и передачей части своих полномочий в более крупные образования. На мой взгляд, в современном мире, когда идет процесс всеобщей глобализации, сейчас это промежуточное звено не имеет никакого смысла. Нужно дать максимальную возможность реализоваться и состояться местному самоуправлению. Так или иначе, мы придем к процессу административно-территориального устройства. Расстояние от центра административной единицы до ее края должно быть меньше, чем расстояние до соседнего центра. Сейчас в Украине это правило не соблюдается. Например, от села Гребенки (Киевской области) до Белой церкви 15 км, а до Василькова — 40, но оно входит в Васильковский район. Это нонсенс и абсолютно бестолковая вещь».

Олег Покальчук, социальный психолог, говоря о настроениях в обществе, отмечает, что у многих людей сегодня возникла субъективная проблема: реальная необходимость отделения себя от представителей иных взглядов и других регионов: «Такие люди думают: я отделил себя от другого, тем самым стану лучше, но на самом деле это нежелание работы над собой. У нас нет привлекательной модели унитарного государства. Для того, чтобы мы не обсуждали наши различия, нужно проговорить, ради чего мы должны быть вместе. Психологически эмоция, охватившая сегодня многих людей, на самом деле является желанием обособления людей от этой власти. Только одна часть украинцев делает это сознательно, а другая — подсознательно, наделяя других признаками этой власти. Это психологическое состояние людей необходимо учитывать. И Майдан в этой ситуации стал символом того, что проблема децентрализации в Украине перезрела».

Вадим Глушко, депутат Харьковского областного совета, считает, что вопрос федерализации возникает тогда, когда у действующей власти земля уходит из-под ног: «Я встречался со своими коллегами, в том числе и из ПР, никто из них не хотел бы федерального устройства для нашей страны. Говоря о децентрализации, полагаю, что мы шаг за шагом должны идти к этому — другого пути у нас нет. Но увеличение полномочий на местах требует финансирования этих полномочий. Децентрализация должна быть продуманной: нужно внести изменения в Бюджетный кодекс, Налоговый и т. д. Должен быть жесткий контроль центра за средствами, которые расходуются на местах. Я считаю, что кризиса не было бы, если бы меньше воровали. Парламентско-президентская республика не уменьшит коррупцию, ведь все деньги находятся все равно в Кабмине, все ездят туда договариваться. У нас люди продаются за гречку. Они понимают, что сейчас нужно что-то взять, потому что потом пять лет будут обманывать. Если ментальность украинцев хоть немного изменится и в ВР придут люди, которые действительно хотят что-то изменить, то в государстве все будет по-другому».

Виталий Загайный, заместитель председателя львовского регионального отделения Ассоциации городов Украины, отмечает, что сегодня существует масса интересных экспертных разработок на тему грамотного проведения административно-территориальной реформы, включающей в себя реформу местного самоуправления: «Это прямой путь к децентрализации. На самом деле вопрос децентрализации уже перезрел. Для меня лично лакмусовой бумажкой потребности в необходимости проведения децентрализации стал Майдан. Это прототип города — со своей безопасностью, службой здравоохранения, службой снабжения и всем остальным.

Львов сегодня выступает инициатором формирования своих исполнительных комитетов, но откровенно скажу, что пока назревает очень много проблем. Возникает простой вопрос: а что делать дальше? Как это синхронизировать с действующим городским советом, районным советом, как принимать решения? Активность есть, но мы упираемся в проблему технологии внедрения решений, их воплощения.

В последние годы в Украине идет постоянное свертывание и сокращение возможностей местного самоуправления. Простой пример: четыре года назад правительство Н. Азарова забрало налог с транспортных средств в центр (раньше было 50 на 50). Стали ли лучше украинские дороги за эти годы?».

Анатолий Ткачук, директор Института гражданского общества, бывший заместитель министра регионального развития, говоря о важности децентрализации, обратил внимание на то, что федерализация в Украине де-факто уже произошла: «Государство, независимо от того, федеративное или унитарное, является единым пространством. И задача государства — сделать так, чтобы не было автономизации. В Украине же политики, власть в течение многих лет делают наоборот. У нас создается отдельное экономическое пространство, значительная часть регионов вообще не интегрированы в украинский рынок, они зависят от экспорта, а не от украинского рынка. В них создано собственное информационное пространство, где есть отдельный набор каналов, свой набор образовательных, культурных и других составляющих. То есть де-факто федерализация уже произошла».

Эксперт объяснил, почему сценарий федерализации неприемлем для Украины: «К полномочиям федеративного государства относится решение вопросов внешней политики, безопасности и экономики, однако не решаются споры, ментально возникающие между регионами. Ведь одна часть нашей страны традиционно больше ориентирована на Запад, другая — на Восток. Абсолютно надуманная вещь, что можно федеративным устройством решить эту проблему. Что касается эффективности федерального устройства в рамках Украины, то у нас существует Автономная республика Крым, где есть Верховный Совет, правительство... Это единственный регион, который получает 100% налога на прибыль и 100% актива. И что мы имеем? Темпы роста экономики Крыма — это примерно Тернопольская и Житомирская области. То есть, казалось бы, есть много полномочий, а эффектность отсутствует. Вопрос, наверное, не в том, как назвать — Верховный Совет или областной, а как оптимизировать работу».

По мнению А. Ткачука, одной из возможностей вдохнуть жизнь в украинскую политическую систему, без сомнения, является децентрализация: «Но децентрализация должна быть разумной. Ведь когда мы говорим о полномочиях регионов, мы можем получить очень большую проблему, как это произошло в Испании. Формально это не федеративное государство, но регионы очень сильные, и 51% всех финансовых ресурсов реализуется через регионы. Сегодня часть регионов стали банкротами. На региональном уровне создалась группа политических элит, которые не хотят делегировать кому-то свои полномочия, и сегодня это очень большая проблема. Кстати, в свое время правительство Ю. Тимошенко утвердило все документы, необходимые для реформы, которая, как предполагалось, должна была закончиться в 2012 году. Правительство Н. Азарова все эти решения отменило».

Александр Солонтай, эксперт Института политического образования, руководитель Программы практической политики, считает, что надо исходить из того, что даст каждому конкретному человеку федерализация или децентрализация: «Если децентрализация создает условия для развития малого и среднего бизнеса, то федерализация — для закрепления крупного капитала. Я согласен с тем, что перераспределение от одного органа, которому не доверяют (президента), другому органу — Верховной Раде или Кабинету министров, которому тоже не доверяют, не имеет никакого смысла. Но передача полномочий органам местного самоуправления, которым тоже в подавляющем большинстве люди не доверяют, также не имеет под собой оснований. Органы местного самоуправления сегодня не менее коррупционные, чем органы государственной власти. Единственное, кому люди могут доверять, — это они сами. Децентрализация должна предусматривать возможность увеличения прав людей в местном самоуправлении».

Участники дискуссии сошлись во мнении, что процесс децентрализации может стартовать и без внесения изменений в Конституцию путем принятия уже существующих и даже зарегистрированных в парламенте законопроектов, которые по разным причинам были отложены в долгий ящик.

Обсуждение состоялось на круглом столе «Федерализация или децентрализация? Что нужно Украине?», инициированном Институтом социально-политического проектирования, который проходил в информационном агентстве «Українські новини».