Государственная служба: для кого писан новый закон

Государственная служба Украины отметила 1 мая. И вовсе не потому, что стремится к солидарности с трудящимися всего мира или хотя бы собственной страны. Ровно год назад вступил в силу новый Закон Украины «О государственной службе», так что есть временной отрезок, позволяющий взглянуть, оправдались ли надежды, связанные с существенными изменениями законодательства, которое более двадцати лет регулировало государственно-служебные отношения.

Задекларированные приоритеты

Одной из проблем отечественного государственного строительства, требующей неотложного решения, является чрезмерная политизация исполнительной власти. Несмотря на длительные дискуссии об эффективных средствах отделения управления от политики, существенного прогресса на практике достичь не удается. Как следствие — заметное снижение профессионализма работников государственного аппарата, дискредитация этого аппарата и государства в целом как средства отстаивания общественных, а не узкогрупповых и тем более личных интересов. Поэтому принятие именно нового закона (а не внесение изменений в предыдущий) в пояснительной записке к законопроекту обосновывалось прежде всего необходимостью «разграничения политических и административных должностей».

На обеспечение разграничения были направлены прежде всего такие новеллы нового закона:

— выделение должностей высшего корпуса государственной службы (категория А);

— введение конкурсного отбора на эти должности и создание специального независимого органа для его практического осуществления;

— установление для лиц, занимающих должности категории А, запрета пребывания в партиях и представительских органах местного самоуправления;

— восстановление должностей государственных секретарей Кабинета министров и министерств;

— лишение статуса государственных служащих должностных лиц (от главы государства до работников патронатных служб), избрание (назначение) которых обусловлено определенным политическим выбором.

Сегодня можно констатировать, что должности категории А в государственном аппарате выделены, Комиссия по вопросам высшего корпуса государственной службы сформирована, конкурсный отбор на должности категории А введен, институт государственных секретарей формируется, происходит процесс лишения статуса государственных служащих большой группы чиновников.

А вот реальный прогресс общества и государства в части задекларированной цели недавно весьма красноречиво оценил премьер-министр Украины. Открывая 27 апреля научно-практическую конференцию «Состояние и перспективы реформы государственного управления в Украине», он заявил о намерении правительства разработать необходимые законодательные изменения для усиления независимости государственной службы и уменьшения политического влияния на нее. Но для чего тогда принимался закон, и, главное, где гарантия того, что новые изменения что-то поменяют?

С новым законом — на старые грабли

Отметим, что впервые содержательно и системно инструментальные средства разграничения политических и административных должностей в государственном аппарате были выписаны в принятой в далеком 1998 году и тогда же одобренной указом главы государства Концепции административной реформы в Украине. Есть определенный и преимущественно неутешительный опыт практической реализации выдвинутых тогда идей. В частности, в 2001–2003 годах в Украине функционировал институт государственных секретарей правительства и министерств. Отказ от этого института обусловлен в первую очередь формальной стороной (введением его не законом, как того требовала Конституция Украины, а указами главы государства). Но наглядным было отсутствие заметного прогресса в достижении поставленной цели. С 2010 года в министерствах Украины введены должности заместителей министров — руководителей аппарата как средство разделения политических и административных функций руководителей министерств. Но каждый новый министр уже в среднем через месяц менял руководителя аппарата «своего» министерства на «своего» человека. Поэтому при желании разграничить политические и административные должности на самом деле стоило сразу подумать о нормативных предохранителях для аппетитов политиков.

К примеру, необходимость института госсекретарей проявляется исключительно при условиях, когда министр и его заместители становятся репрезентантами влиятельных парламентских сил, способными обеспечить поддержку и в правительстве, и в парламенте нормопроектных и бюджетных предложений ведомства, а государственный секретарь представляет профессиональный аппарат министерства и способен обеспечить его продуктивную работу по реализации поставленных правительством задач.

Однако квалификационные требования для занятия должностей категории А («общий стаж работы не менее семи лет; опыт работы на должностях государственной службы категорий А или Б или на должностях не ниже руководителей структурных подразделений в органах местного самоуправления или опыт работы на руководящих должностях в соответствующей сфере не менее трех лет...») никак не обеспечивают профессионализм высших чиновников. Руководителем государственной службы министерства по закону может стать лицо, которое на государственной службе ранее не было вообще. Да и за семь лет трудовой деятельности «дорасти» по лестнице карьерного роста до поста даже председателя райгосадминистрации невозможно. Можно разве что «взлететь» на эту должность при содействии «своих».

Таким же размытым является и видение законодателем светлого образа члена Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы. Потому что под определение «гражданин Украины с высшим образованием и опытом деятельности или профессиональными знаниями в сфере государственной службы или в сфере управления человеческими ресурсами, способный представлять интересы общества и обеспечивать политически беспристрастную и профессиональную работу комиссии» подпадают сотни тысяч возможных претендентов.

Вызывает сомнение законодательное регулирование средств определения пригодности лица к осуществлению функций руководителя. Тестированием эту пригодность выявить проблематично. А для того, чтобы сработала такая форма, как собеседование, его должны проводить практики с солидным опытом пребывания на соответствующих должностях и личным знанием проблем и возможных вариантов их решения.

В этих обстоятельствах спорной представляется сама безапелляционная ориентация законодателя на конкурсный отбор для замещения должностей государственной службы: в ч. 1 ст. 31 закона установлено, что на должность государственной службы «назначается победитель конкурса».

Тем временем использование конкурсного отбора для замещения должностей государственной службы в зарубежных демократиях не проявляет его абсолютизации. Вследствие того, что конкурс там в основном проводится не на определенную должность в конкретном органе, а для принятия соответствующих обязанностей на государственной службе, руководители государственных органов, осуществляя назначения, имеют право выбора среди лиц, прошедших конкурсный отбор. Значительный круг должностей вообще не замещается по результатам конкурса — например, во Франции это около половины должностей. Зарубежными специалистами справедливо отмечается, что сама специфика конкурса как отбора обусловливает возникновение у возможных и реальных претендентов сомнений в целесообразности собственного участия в такой процедуре. А вот эффективность конкурсного отбора в качестве способа замещения должностей определяется количеством и качеством претендентов. При условии отсутствия широты выбора ощутимыми становятся отрицательные стороны конкурса: выбирать приходится не из тех, кто действительно нужен государству, а из тех, кому нужна государственная должность.

В сетях конкурсного отбора

Назначение на должности высшего корпуса государственной службы по результатам открытого конкурса заставляет присмотреться к отдельным сторонам его проведения.

В первую очередь бросается в глаза ненадлежащее качество базы отбора. Значительная часть претендентов (особенно на должности председателей местных государственных администраций) отсеивается уже на стадиях тестирования и решения ситуационных задач. Бывает, что к собеседованию и допускать некого.

Однако с отдельными аутсайдерами случаются чудеса. К примеру, во время прохождения конкурса на замещение должности заместителя государственного секретаря Кабинета министров Украины в декабре 2016 года один из претендентов получил по тестированию 1 балл, по решению ситуационных задач — 4,75 балла и к проведению собеседования на замещение вакантной должности допущен комиссией не был. Но уже через полтора месяца, в январе 2017 года по результатам повторного конкурса он был этой же комиссией признан победителем с результатом 13,16 балла. Поэтому стучите — и откроется! Но, вероятно, не всем, так как в этом случае все же речь идет о бывшем руководителе департамента исполкома Винницкого горсовета.

В то же время многие из победителей конкурса заветной должности так и не получили. Например, еще осенью был определен победитель конкурса на занятие должности государственного секретаря Минэнергетики. Но назначение не состоялось. Всего из 18 министерств в трех до сих пор нет государственных секретарей. Не назначаются победители конкурса и на другие должности. Основания, по которым не были учтены предложения комиссии, во всех случаях остаются неизвестными широкой публике.

Закон требует назначать победителя конкурса, но закон вроде как не требует назначать любого победителя, что предоставляет субъектам назначения (прежде всего правительству) оперативный простор для действий по своему усмотрению. Сказывается неопределенность законодателем срока, в течение которого должно приниматься решение о назначении.

Вероятно, имеет место и неверие в объективность Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы. Решения принимаются на основе последовательно проведенных с кандидатами тестирования, решения ситуационных задач и собеседования. Наиболее формализованными являются тестирование и решение ситуационных задач, наиболее субъективизированным — собеседование. И именно собеседование, как показывает практика, играет решающую роль в принятии окончательного решения. Но кто же в комиссии имеет значительный опыт работы не то что на должностях государственных секретарей, а хотя бы председателей районных государственных администраций? Может, поэтому из 16 назначенных государственных секретарей опыт пребывания на государственной службе более 10 лет имеет только каждый второй.

Политики или государственные служащие?

Электронное декларирование состояния лиц, уполномоченных на осуществление задач и функций государства и местного самоуправления, вызвало изрядное воодушевление преимущественно у любителей заглянуть в чужой карман. При этом без должного внимания остались другие возможности е-декларирования. В частности, определение декларантами собственного статуса. В этом отношении удивительно интересны е-декларации руководства Министерства здравоохранения Украины. И исполняющая обязанности министра, и заместители смело и единодушно определяют себя государственными служащими категории А. Реформировать жизненно важную отрасль команда берется, а вот определить свое положение в соответствии с законом «О государственной службе» (п. 3 ч. 3 ст. 3) неспособна.

Учитывая то, что и в других министерствах часть первых и просто заместителей министров по материалам е-декларирования также склонны видеть себя государственными служащими, прослеживается определенное самовосприятие политических назначенцев. И подпитывается оно практикой.

Несмотря на формальное определение государственного секретаря министерства руководителем государственной службы министерства, организующим работу его аппарата, на сегодня в каждом министерстве есть солидный штат заместителей министра (включая первого заместителя и заместителя по вопросам евроинтеграции), которые согласно определенному министром распределению обязанностей осуществляют повседневное руководство абсолютным большинством функциональных структурных подразделений аппарата министерств. На государственного секретаря возлагается руководство несколькими обеспечительными подразделениями. К примеру, в Минэкономразвития Украины из 19 департаментов государственному секретарю непосредственно подчинено только четыре.

А в Минздраве Украины У. Супрун, не надеясь (как оказалось, вполне оправданно) на быстрое замещение должности государственного секретаря, приказом №554-к от 22 ноября 2016 года даже возложила обязанности руководителя государственной службы министерства на заместителя министра по вопросам евроинтеграции. Хотя согласно ст. 17 закона руководителем государственной службы государственного органа может быть только государственный служащий.

Нестабильная стабильность

Разграничение политических и административных должностей в государственном аппарате имеет смысл при таком порядке назначения высших должностных лиц в системе государственной службы, который минимизировал бы влияние на это назначение главы государства, правительства и отдельных его членов, чей властный статус прямо или косвенно определен сегодняшним (или даже вчерашним) политическим выбором народа. Тогда при любом изменении в соответствии с народным волеизъявлением властных элит осуществление задач и функций государства продолжается постоянным и профессиональным персоналом. Именно существенное преимущество в опыте профессиональных государственных служащих определяет заинтересованность в них среди политиков.

В отечественных условиях такая заинтересованность проявляется далеко не всегда. Сравнив послужной список действующих министра Кабинета министров и государственного секретаря Кабинета министров, приходится сделать вывод, что преимущества именно в наличии профессионального опыта государственный секретарь не имеет. К тому же при значительном стаже государственной службы его существенный служебный рост начался только с 2015 года и был заметно синхронизирован с перемещениями действующего премьер-министра Украины.

Из 15 государственных секретарей министерств девять до назначения занимали должность заместителя министра — руководителя аппарата, то есть принадлежали к команде действующего министра. Вероятно, это способствовало успешному прохождению конкурса, решению ими, например, ситуационных задач. Однако не будет ли в случае смены министра такой государственный секретарь восприниматься прежде всего как представитель «чужой» команды? Тем более что значительный опыт работы в государственном аппарате из таких госсекретарей имеют только четверо.

С другой стороны, сложным является положение государственных секретарей, не работавших в команде действующего министра. К примеру, всего через два месяца после назначения на должность по инициативе министра возбуждено дисциплинарное производство в отношении государственного секретаря Мининфраструктуры Украины. И, похоже, это только начало.

Трудно жить без мандата

Сложно разграничивается политика и управление на уровне местных органов исполнительной власти в результате отнесения должностей председателей не только областных, но и районных государственных администраций к высшему корпусу государственной службы и распространения на них соответствующих ограничений политической активности. Закон определил, что государственный служащий, находящийся на этих должностях, не может «совмещать государственную службу со статусом депутата местного совета» (п. 3 ч. 3 ст. 10). В Переходных и Заключительных положениях закона (раздел XI) установлен ряд ограничений относительно вступления в силу отдельных его положений, но отсутствуют ограничения по немедленному вступлению в силу именно упоминавшегося положения. Казалось бы, вопрос ясен — главы местных государственных администраций должны сложить мандаты.

Однако Нацгосслужба Украины разъяснением №10-р/з от 20 мая 2016 года, ссылаясь на ст. 22 и 58 Конституции Украины, дала фактическое разрешение на невыполнение требований закона теми государственными служащими, которые на момент вступления в силу закона уже были избраны депутатами местных советов. Изложенная аргументация является откровенно спорной. По своей правовой природе такое разъяснение является административным циркуляром, который не может изменять или отменять норму права, установленную законом Украины. Некорректными видятся ссылки и на положения Конституции. Конституционные права и свободы гражданина — это права и свободы, предоставленные и гарантированные всем гражданам. Так что о сужении их объема и содержания можно говорить при условии, что соответствующих возможностей лишаются все граждане. Кроме того, неконституционность закона или его отдельных положений в соответствии с ч. 1 ст. 147 Конституции Украины должен определять исключительно Конституционный суд.

Искусственность аргументации Нацгосслужбы проявляется в том, что в предыдущем разъяснении №9-р/з от 17 мая 2016 года о приостановлении членства в политических партиях почему-то нет ссылок на ст. 22 и 58 Конституции Украины относительно лиц, которые на момент вступления в силу закона были членами партий, зато содержится императивное требование останавливать такое членство.

Если бы в Украине на местных выборах всех уровней применялась мажоритарная избирательная система, где каждый кандидат боролся бы за право представлять жителей общины, к которой он сам принадлежит, то требование о несовместимости местного представительского мандата с принадлежностью к чиновникам категории А можно было бы считать искусственным. Однако и районные, и областные советы избираются по партийным спискам, поэтому речь идет об активной политической деятельности не только во время выборов, но и после выборов в составе соответствующих фракций.

Дальнейшая перспектива

Практика реализации положений нового закона «О государственной службе» убедительно показала лишь то, что закон чрезвычайно сложно реализовать именно и прежде всего тем, кто обязан обеспечить последовательное и неуклонное выполнение его предписаний.

Можно сколько угодно говорить о «карьерной» системе государственной службы, но до тех пор, пока длительное пребывание на этой службе не будет приниматься в расчет, политический «парашютаж» никуда не денется. Жесткими следует сделать квалификационные требования к должностям категории А. В частности, не менее 10 лет пребывания на государственной службе, в том числе не менее пяти лет на должностях категории Б.

Следовало бы законодательно установить компромисс: представление для назначения по результатам конкурса Комиссией по вопросам высшего корпуса государственной службы не менее двух кандидатур победителей конкурса на каждую должность с возложением на субъект назначения обязанности в месячный срок осуществить такое назначение исключительно из числа представленных кандидатур. При условии отсутствия достойных претендентов комиссия может не рекомендовать ни одного, но при наличии соответствующей рекомендации она не может быть проигнорирована. Нужно ограничить возможность участия в конкурсе лицам, не рекомендованным для назначения, на срок не менее года.

Требует усовершенствования порядок формирования этой комиссии. Удельный вес профессиональных (стаж государственной службы более 10 лет) государственных служащих должен составлять не менее половины с обязательным представительством категорий должностей, на которые осуществляются назначения. Необходимо уточнить требования к представителям общественности в части наличия профессионального опыта.

Несложно сократить количество должностей заместителей министра и установить общее правило: в одном министерстве может быть не более одного первого заместителя и одного заместителя. Но необходимо предусмотреть должности заместителей государственного секретаря министерства.

Готовы ли отечественные политики наступить на горло собственной песне? Здесь есть неустранимые сомнения. Впрочем, самостоятельность отечественного истеблишмента очень относительна. Принятие нового закона, а не, например, внесение изменений в старый, или вступление в силу уже позабытого закона «О государственной службе» 2011 года обосновывалось в свое время не только внутренними потребностями Украины, но и Соглашением о финансировании контракта для Украины по развитию государства, подписанным 13 мая 2014 года в г. Брюсселе. Так может, о надлежащем использовании своих средств позаботятся внешние спонсоры? Потому что, похоже, им вскоре напомнят об этом налогоплательщики.