Державна служба: для кого писаний новий закон

Державна служба України відзначила 1 травня. І зовсім не тому, що прагне солідарності з трудящими усього світу або бодай власної країни. Рівно рік тому набув чинності новий Закон України «Про державну службу», тож є часовий відрізок, що дозволяє подивитися, чи справдилися сподівання, пов’язані із суттєвою зміною законодавства, яке понад двадцять років регулювало державно-службові відносини.

Задекларовані пріоритети

Однією з проблем вітчизняного державного будівництва, яка потребує нагального вирішення, є надмірна політизація виконавчої влади. Попри тривалі дискусії щодо ефективних засобів відокремлення управління від політики істотного поступу на практиці досягти не вдається. Як наслідок — помітне зниження професійності працівників державного апарату, дискредитація цього апарату і держави загалом як засобу обстоювання публічних, а не вузькогрупових і тим більше особистих інтересів. Тож ухвалення саме нового закону (а не внесення змін до попереднього) у пояснювальній записці до законопроекту обґрунтовувалося насамперед необхідністю «розмежування політичних та адміністративних посад».

На забезпечення розмежування спрямовувалися передусім такі новели нового закону:

— виокремлення посад вищого корпусу державної служби (категорія А);

— запровадження конкурсного відбору на ці посади та створення спеціального незалежного органу для його практичного здійснення;

— встановлення для осіб, які обіймають посади категорії А, заборони перебування в партіях та представницьких органах місцевого самоврядування;

— відновлення посад державних секретарів Кабінету міністрів та міністерств;

— позбавлення статусу державних службовців посадовців (від глави держави до працівників патронатних служб), обрання (призначення) яких зумовлювалося певним політичним вибором.

Сьогодні можна констатувати, що посади категорії А в державному апараті виділено, Комісію з питань вищого корпусу державної служби сформовано, конкурсний відбір на посади категорії А запроваджено, інститут державних секретарів формується, відбувається процес позбавлення статусу державних службовців великої групи посадовців.

А от реальний поступ суспільства і держави до задекларованої мети нещодавно вельми промовисто оцінив прем’єр-міністр України. Відкриваючи 27 квітня науково-практичну конференцію «Стан та перспективи реформи державного управління в Україні», він заявив про намір уряду опрацювати необхідні законодавчі зміни для підвищення незалежності державної служби та зменшення політичного впливу на неї. Але ж для чого тоді ухвалювався закон, і, головне, де гарантія того, що нові зміни щось змінять?

З новим законом — на старі граблі

Зауважмо, що вперше змістовно та системно інструментальні засоби розмежування політичних та адміністративних посад у державному апараті були виписані в ухваленій у далекому 1998 році й тоді ж схваленій указом глави держави Концепції адміністративної реформи в Україні. Є певний та переважно невтішний досвід практичної реалізації висунутих тоді ідей. Зокрема, у 2001–2003 роках в Україні функціонував інститут державних секретарів уряду та міністерств. Відмова від цього інституту зумовлювалася передусім формальною стороною (запровадженням його не законом, як цього вимагала Конституція України, а указами глави держави). Але наочною була відсутність помітного поступу у досягненні поставленої мети. З 2010 року в міністерствах України започатковано посади заступників міністрів — керівників апарату як засіб відокремлення політичних та адміністративних функцій очільників міністерств. Але кожен новопризначений міністр вже в середньому за місяць міняв керівника апарату «свого» міністерства на «свою» людину. Тож за бажання розмежувати політичні та адміністративні посади насправді варто було одразу подумати про нормативні запобіжники апетитам політиків.

Приміром, необхідність інституту держсекретарів виявляється виключно за умов, коли міністр та його заступники постають репрезентантами впливових парламентських сил, спроможними забезпечити підтримку і в уряді, і в парламенті нормопроектних та бюджетних пропозицій відомства, а державний секретар представляє професійний апарат міністерства і здатний забезпечити його продуктивну роботу з реалізації поставлених урядом завдань.

Однак кваліфікаційні вимоги для зайняття посад категорії А («загальний стаж роботи не менше семи років; досвід роботи на посадах державної служби категорій А чи Б або на посадах не нижче керівників структурних підрозділів в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах у відповідній сфері не менш як три роки…») ніяк не забезпечують професійність вищих чиновників. Керівником державної служби міністерства за законом може стати особа, яка на державній службі раніше не була взагалі. Та й за сім років трудової діяльності «дорости» сходинками кар’єрного зростання до поста навіть голови райдержадміністрації неможливо. Можна хіба що «злетіти» на цю посаду за сприяння «своїх».

Таким же розмитим є й бачення законодавцем світлого образу члена Комісії з питань вищого корпусу державної служби. Бо під визначення «громадянин України з вищою освітою та досвідом діяльності або фаховими знаннями у сфері державної служби або у сфері управління людськими ресурсами, здатний представляти інтереси суспільства та забезпечувати політично неупереджену і професійну роботу комісії» підпадають сотні тисяч можливих претендентів.

Викликає сумнів законодавче регулювання засобів визначення придатності особи до здійснення функцій керівника. Тестуванням цю придатність виявити проблематично. А для того, щоб спрацювала така форма, як співбесіда, її мають проводити практики із солідним досвідом перебування на відповідних посадах і особистим знанням проблем та ймовірних варіантів їх вирішення.

За цих обставин спірною видається сама безапеляційна орієнтація законодавця на конкурсний відбір для заміщення посад державної служби: у ч. 1 ст. 31 закону встановлено, що на посаду державної служби «призначається переможець конкурсу».

Натомість використання конкурсного відбору для заміщення посад державної служби в зарубіжних демократіях не виявляє його абсолютизації. Внаслідок того, що конкурс там здебільшого проводиться не на певну посаду в конкретному органі, а для прийняття відповідних обов'язків на державній службі, керівники державних органів, здійснюючи призначення, мають право вибору серед осіб, які пройшли конкурсний відбір. Значне коло посад взагалі не заміщується за результатами конкурсу — приміром, у Франції це близько половини посад. Зарубіжними фахівцями слушно наголошується, що сама специфіка конкурсу як відбору зумовлює виникнення у можливих і реальних претендентів сумнівів щодо доцільності власної участі у такій процедурі. Натомість ефективність конкурсного відбору як способу заміщення посад визначається кількістю і якістю претендентів. За відсутності широти вибору відчутними стають негативні сторони конкурсу: вибирати доводиться не з тих, хто дійсно потрібен державі, а з тих, кому потрібна державна посада.

У тенетах конкурсного відбору

Призначення на посади вищого корпусу державної служби за результатами відкритого конкурсу змушує придивитися до окремих сторін його проведення.

Передусім впадає у вічі неналежна якість бази відбору. Значна частина претендентів (особливо на посади голів місцевих державних адміністрацій) відсіюється вже на стадіях тестування та розв’язання ситуаційних завдань. Буває, що до співбесіди і допускати нікого.

Однак з окремими аутсайдерами трапляються чудеса. Приміром, під час проходження конкурсу на заміщення посади заступника державного секретаря Кабінету міністрів України у грудні 2016 року один з претендентів одержав із тестування 1 бал, із розв’язання ситуаційних завдань — 4,75 балу і до проведення співбесіди на заміщення вакантної посади допущений комісією не був. Та вже за півтора місяці, у січні 2017 року за результатами повторного конкурсу він був цією ж таки комісією визнаний переможцем з результатом 13,16 балу. Тож стукайте — і відчиниться! Але, ймовірно, не всім, оскільки в цьому разі все ж таки йдеться про колишнього керівника департаменту виконкому Вінницької міськради.

Натомість чимало з переможців конкурсу омріяної посади так і не здобули. Наприклад, ще восени визнано переможця конкурсу на зайняття посади державного секретаря Міненергетики. Але призначення не відбулося. Загалом із 18 міністерств у трьох досі немає державних секретарів. Не призначаються переможці конкурсу і на інші посади. Підстави неврахування пропозицій комісії в усіх випадках залишаються невідомими широкому загалу.

Закон вимагає призначати переможця конкурсу, але закон начебто не вимагає призначати будь-якого переможця, що дає суб’єктам призначення (передусім уряду) оперативний простір для дій на власний розсуд. Дається взнаки невизначеність законодавцем терміну, протягом якого має ухвалюватися рішення про призначення.

Ймовірно, має місце й невіра в об’єктивність Комісії з питань вищого корпусу державної служби. Рішення ухвалюються на основі послідовно проведених із кандидатами тестування, розв’язання ситуаційних завдань та співбесіди. Найбільш формалізованими є тестування та розв’язання ситуаційних завдань, найбільш суб’єктивізованою — співбесіда. І саме співбесіда, як показує практика, відіграє вирішальну роль у прийнятті остаточного рішення. Але хто ж у комісії має значний досвід роботи не те що на посадах державних секретарів, а бодай голів районних державних адміністрацій? Може, тому з 16 призначених державних секретарів досвід перебування на державній службі понад 10 років має тільки кожен другий.

Політики чи державні службовці?

Електронне декларування статків осіб, уповноважених на здійснення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування, викликало неабияке піднесення переважно у любителів зазирнути в чужу кишеню. Натомість поза належною увагою залишилися інші можливості е-декларування. Зокрема, визначення декларантами власного статусу. У цьому відношенні напрочуд цікавими є е-декларації керівництва Міністерства охорони здоров’я України. І виконуюча обов’язки міністра, і заступники сміливо й одностайно визначають себе державними службовцями категорії А. Реформувати життєво важливу галузь команда береться, а от визначити своє становище відповідно до закону «Про державну службу» (п. 3 ч. 3 ст. 3) нездатна.

З огляду на те, що і в інших міністерствах частина перших і просто заступників міністрів за матеріалами е-декларування також схильні бачити себе державними службовцями, простежується певне самосприйняття політичних призначенців. І підживлюється воно практикою.

Попри формальне визначення державного секретаря міністерства очільником державної служби міністерства, який організовує роботу його апарату, на сьогодні в кожному міністерстві є солідний штат заступників міністра (включно з першим заступником і заступником з питань євроінтеграції), які за визначеним міністром розподілом обов’язків здійснюють повсякденне керівництво абсолютною більшістю функціональних структурних підрозділів апарату міністерств. На державного секретаря покладається керівництво кількома забезпечувальними підрозділами. Приміром, в Мінекономрозвитку України з 19 департаментів державному секретарю безпосередньо підпорядковано лише чотири.

А в МОЗ України У. Супрун, не сподіваючись (як виявилося, цілком виправдано) на швидке заміщення посади державного секретаря, наказом №554-к від 22 листопада 2016 року навіть поклала обов’язки керівника державної служби міністерства на заступника міністра з питань євроінтеграції. Хоч згідно зі ст. 17 закону керівником державної служби державного органу може бути тільки державний службовець.

Нестабільна стабільність

Розмежування політичних та адміністративних посад в державному апараті має сенс за такого порядку призначення вищих посадовців у системі державної служби, який мінімізував би вплив на це призначення глави держави, уряду та окремих його членів, чий владний статус безпосередньо або опосередковано визначено сьогоденним (чи й учорашнім) політичним вибором народу. Тоді за будь-якої зміни відповідно до народного волевиявлення владних еліт здійснення завдань та функцій держави продовжується постійним та професійним персоналом. Саме суттєва перевага у досвіді професійних державних службовців визначає зацікавленість у них серед політиків.

У вітчизняних умовах подекуди така зацікавленість виявляється далеко не завжди. Порівнявши послужний список діючих міністра Кабінету міністрів та державного секретаря Кабінету міністрів, доводиться зробити висновок, що переваги саме у наявності професійного досвіду державний секретар не має. До того ж за значного стажу державної служби його істотне службове зростання розпочалося тільки з 2015 року і було помітно синхронізоване з переміщеннями діючого прем’єр-міністра України.

З 15 державних секретарів міністерств дев’ять до призначення обіймали посаду заступника міністра — керівника апарату, тобто належали до команди діючого міністра. Ймовірно, це сприяло успішному проходженню конкурсу, розв’язанню ними, наприклад, ситуаційних завдань. Однак чи не буде у випадку зміни міністра такий державний секретар сприйматися передусім як представник «чужої» команди? Тим більше що значний досвід роботи в державному апараті з таких держсекретарів мають тільки четверо.

З іншого боку, складним є становище державних секретарів, які не працювали в команді діючого міністра. Приміром, усього за два місяці після призначення на посаду за ініціативою міністра порушено дисциплінарне провадження щодо державного секретаря Мінінфраструктури України. І, схоже, це тільки початок.

Важко жити без мандата

Важко розмежовується політика та управління на рівні місцевих органів виконавчої влади внаслідок віднесення посад голів не тільки обласних, але й районних державних адміністрацій до вищого корпусу державної служби та поширення на них відповідних обмежень політичної активності. Закон визначив, що державний службовець, який перебуває на цих посадах, не може «суміщати державну службу зі статусом депутата місцевої ради» (п. 3 ч. 3 ст. 10). У Перехідних та Прикінцевих положеннях закону (Розділ XI) встановлено низку обмежень щодо набрання чинності окремими його положеннями, але відсутні обмеження щодо негайного набрання чинності саме згадуваним положенням. Здавалося б, питання зрозуміле — голови місцевих державних адміністрацій мають скласти мандати.

Однак Нацдержслужба України роз’ясненням №10-р/з від 20 травня 2016 року, посилаючись на ст. 22 і 58 Конституції України, дала фактичний дозвіл на невиконання вимог закону тими державними службовцями, які на момент набрання чинності законом вже були обрані депутатами місцевих рад. Викладена аргументація є відверто спірною. За своєю правовою природою таке роз’яснення є адміністративним циркуляром, який не може змінювати або скасовувати норму права, встановлену законом України. Некоректними видаються посилання і на положення Конституції. Конституційні права і свободи громадянина — це ті права і свободи, які надані й гарантовані усім громадянам. Тож про звуження їхнього обсягу та змісту можна говорити за умови, що відповідних можливостей позбавляються усі громадяни. Окрім того, неконституційність закону або його окремих положень відповідно до ч. 1 ст. 147 Конституції України має визначати винятково Конституційний суд.

Штучність аргументації Нацдержслужби виявляється в тому, що в попередньому роз’ясненні №9-р/з від 17 травня 2016 року щодо зупинення членства в політичних партіях чомусь немає посилань на ст. 22 і 58 Конституції України щодо осіб, які на момент набрання чинності законом були членами партій, натомість міститься імперативна вимога зупиняти таке членство.

Якби в Україні на місцевих виборах усіх рівнів застосовувалася мажоритарна виборча система, де кожен кандидат виборював би право представляти мешканців громади, до якої він сам належить, то вимогу про несумісність місцевого представницького мандату з належністю до посадовців категорії А можна було б вважати штучною. Але і районні, і обласні ради обираються за партійними списками, тож мова йде про активну політичну діяльність не тільки під час виборів, а й після виборів у складі відповідних фракцій.

Подальша перспектива

Практика реалізації положень нового закону «Про державну службу» переконливо виявила тільки те, що закон надзвичайно важко реалізовувати саме й передусім тим, хто зобов’язаний забезпечити послідовне та неухильне виконання його приписів.

Можна скільки завгодно говорити про «кар’єрну» систему державної служби, але доки тривале перебування на цій службі не братиметься до уваги, політичний «парашутаж» нікуди не дінеться. Жорсткими слід зробити кваліфікаційні вимоги до посад категорії А. Зокрема, не менш як 10 років перебування на державній службі, в тому числі не менш як п’ять років на посадах категорії Б.

Варто законодавчо встановити компроміс: подання для призначення за результатами конкурсу Комісією з питань вищого корпусу державної служби не менше двох кандидатур переможців конкурсу на кожну посаду з покладанням на суб’єкт призначення обов’язку в місячний термін здійснити таке призначення винятково з числа поданих кандидатур. За відсутності гідних претендентів комісія може не рекомендувати жодного, але за наявності відповідної рекомендації вона не може бути проігнорована. Потрібно обмежити можливість участі в конкурсі тим особам, які не були рекомендовані для призначення, на строк не менш як рік.

Потребує вдосконалення порядок формування цієї комісії. Питома вага професійних (стаж державної служби понад 10 років) державних службовців має становити щонайменше половину з обов’язковим представництвом тих категорій посад, на які здійснюються призначення. Необхідно уточнити вимоги до представників громадськості в частині наявності професійного досвіду.

Нескладно скоротити кількість посад заступників міністра і встановити загальне правило: в одному міністерстві може бути не більше одного першого заступника й одного заступника. Натомість необхідно передбачити посади заступників державного секретаря міністерства.

Чи готові вітчизняні політики наступити на горло власній пісні? Тут є непереборні сумніви. Втім, самостійність вітчизняного істеблішменту є дуже відносною. Ухвалення нового закону, а не, приміром, внесення змін до старого, або набрання чинності вже підзабутим законом «Про державну службу» 2011 року обґрунтовувалося свого часу не тільки внутрішніми потребами України, але й Угодою про фінансування Контракту для України з розбудови держави, підписаною 13 травня 2014 року у м. Брюсселі. То може, про належне використання своїх коштів потурбуються зовнішні спонсори? Бо, схоже, їм схильні нагадати про це платники податків.