Антикоррупционное законодательство: сменить парадигму права

5 сентября должен начать работу Высший антикоррупционный суд Украины, однако уже сейчас необходимо решить массу проблем, связанных с лакунами в антикоррупционном законодательстве.

«Ракурс» уже писал о некоторых нерешенных процессуальных вопросах, которые встанут перед Высшим антикоррупционным судом. Но круг проблем гораздо шире: он касается и специальных методов расследования коррупционных правонарушений, и законности добытых доказательств, и механизмов проведения спецпроверок высокопоставленных чиновников, и антикоррупционного законодательства, и многого другого.

Доцент кафедры правосудия юрфака КНУ им. Шевченко Наталья Ахтырская — эксперт в области борьбы с коррупционными правонарушениями. В прошлом году Наталья Николаевна работала в проекте Совета Европы «Особенности судебного рассмотрения уголовных производств, связанных с легализацией доходов, полученных преступным путем». 

Почему для успешной борьбы с коррупцией Украине необходимо ужесточить антикоррупционное законодательство? Какие «дыры» в законах позволяют избежать попадания в реестр антикоррупционеров и фактически легализовать доходы, полученные преступным путем? Почему коррупционные дела могут «сыпаться» в судах? Об этом Наталья Ахтырская рассказала на конференции «Единство судебной практики: взгляд Европейского суда по правам человека и Верховного суда».

Антикоррупционное законодательство: коррупционные правонарушения должны быть только в Уголовном кодексе

«В соответствии со ст. 22 Соглашения об ассоциации Украины с ЕС мы должны применять специальные методы расследования коррупционных правонарушений. Эксперты Совета Европы в свое время настоятельно рекомендовали вообще отменить административную ответственность за правонарушения, связанные с коррупцией. Необходимо сменить парадигму права: законодательство должно быть жестким, суровым и бескомпромиссным. Коррупционные правонарушения должны быть только в Уголовном кодексе, поскольку наличие тех правонарушений, которые мы называем «коррупционными», в Кодексе об административных правонарушениях не дадут необходимого результата».

Проблема в коротких сроках привлечения к административной ответственности. Приведем немного статистики.

В 2018 году судами было рассмотрено 7979 дел об административных правонарушениях, связанных с коррупцией. Наложены взыскания на 52% нарушителей, остальные дела закрыты в связи с окончанием сроков привлечения к ответственности. Те же, по которым суд вынес решения, были оспорены в апелляционных инстанциях. 65% жалоб возвращены, а из тех, что остались, по 48% решения отменены.

«Таким образом, деятельность НАПК и Нацполиции имеет крайне низкий результат, что и прогнозировали эксперты Совета Европы. И очевидно, что привлечение к ответственности в срок, не превышающий трех месяцев с момента выявления и двух лет с момента совершения, не дает возможности НАПК сделать соответствующие выводы», — говорит Наталья Ахтырская.

Протоколы «задним числом»

Суды могут закрывать антикоррупционные дела, потому что документы по итогам проверки деклараций составляются с нарушениями. Однако та же Нацполиция порой просто вынуждена идти на нарушения.

«В соответствии с порядком проверки деклараций на протяжении 10 дней после конечного срока предоставления деклараций НАПК должно уже проводить проверку. Очевидно, что в масштабах государства уложиться в эти сроки просто невозможно», — отмечает эксперт.

Национальная полиция, по ее словам, выходя из этой патовой ситуации, составляет протоколы, в которых указывает, что днем выявления нарушения является день составления протокола, что абсолютно противоречит действующему законодательству. Поэтому когда суды закрывают эти дела, они полностью сознают, что действуют в рамках антикоррупционного законодательства. Есть вопросы, касающиеся возможности обжалования прокурором, потому что практика неодинакова в апелляционных инстанциях. Кто-то рассматривает эти жалобы, кто-то — нет.

Уволившиеся и невыездные

Еще один важный момент: уходя с высокого поста, чиновник не должен считать себя свободным от контроля (написал заявление — и свободен, а в случае проблем можно и за границей отсидеться).

«Уже зарегистрирован законопроект, в котором предполагается, что спецпроверка чиновников будет проводиться не только перед принятием на работу, но и после увольнения, — сообщила Наталья Ахтырская. — В день увольнения предприятие сообщает об этом в пограничную службу, и в течение трех месяцев уволившийся чиновник не имеет права покидать территорию государства, до тех пор, пока в отношении него не будет проведена спецпроверка. В течение 10 дней с момента увольнения принимается решение о спецпроверке, сама она проводится в течение 60 дней. Если за этот период невозможно проверить обстоятельства, проверку можно продлить еще на 20 дней. Всего получается три месяца после увольнения, и на этот период чиновник становится невыездным».

Антикоррупционное законодательство: получил миллион, заплатил 51 тысячу — и свободен

В Кодексе об административных правонарушениях прописана ответственность за предоставление недостоверной информации о доходах, нарушение требований финансового контроля (ст. 172-6). Эта статья предусматривает штрафы в границах от 100 до 550 прожиточных минимумов. И если лицо совершает нарушение и на него накладывается такое взыскание, оно попадает в реестр коррупционеров.

Но в Уголовном кодексе тоже есть ст. 366-1, в которой речь идет о предоставлении субъектом декларирования заведомо недостоверных данных, и там предусмотрены значительно большие штрафы — до 3000 не облагаемых налогом минимумов.

«Однако это преступление не относится к коррупционным, поэтому при привлечении к ответственности лицо не попадает в реестр коррупционеров, — поясняет эксперт. — Парадоксальная вещь. В феврале группа депутатов создала платформу для обсуждения результативности антикоррупционного законодательства. Они удивлялись, почему не поступают средства в бюджет в связи с тем, что действует ст. 366-1. Дело в том, что в статье не предусмотрена конфискация этих скрытых доходов. Да, там есть максимальный штраф до 3000 необлагаемых минимумов — это 51 тыс. грн. Независимо от суммы, которая была не задекларирована. Я эту статью называю так — узаконенный способ легализации доходов, полученных преступным путем. Человек платит 51 тыс. грн — и все! Средства, которые он не задекларировал, остаются за гранью возможного контроля правоохранительных органов».

«Международные» доказательства

Очевидно, что в рамках борьбы с коррупцией необходимо международное сотрудничество, говорит Наталья Ахтырская. Однако доказательства, полученные от иностранных партнеров, тоже могут быть проблематичными.

«По данным Международной группы по противодействию отмывания грязных денег (FATF), одним из самых рейтинговых в прошлом году было одно украинское дело, в котором наши подразделения финансовой разведки установили более 1000 субъектов хозяйствования. 13 стран мира нам помогали, мы получили более 300 документов, свидетельствующих о движении средств на счетах за границей», — рассказала эксперт.

Однако, по ее словам, есть в антикоррупционном законодательстве один опасный момент. Когда 14 октября 2014 года приняли закон о НАБУ, были внесены изменения в ст. 545 УПК, где говорилось, что центральным органом международного сотрудничества является Генеральная прокуратура, как и было раньше. А по коррупционным делам таким органом является НАБУ.

«Но авторы, по нашему мнению, забыли написать о том, что необходимо внесение изменений в части ратификации соглашений, конвенций, — говорит Наталья Ахтырская. — А сейчас НАБУ отчитывается о том, что значительное количество стран не предоставляют эти данные, потому что в международных документах ответственной за получение информации по-прежнему обозначена Генпрокуратура. И поэтому доказательства, полученные за границей, могут быть признаны ненадлежащими».

Одним словом, эффективность судебной практики зависит от единства, согласованности и логичности действующего антикоррупционного законодательства.