Антикорупційне законодавство: змінити парадигму права

5 вересня має розпочати роботу Вищий антикорупційний суд України, проте вже зараз необхідно розв'язати безліч проблем, пов'язаних з лакунами в антикорупційному законодавстві.

«Ракурс» вже писав про деякі невирішені процесуальні питання, які постануть перед Вищим антикорупційним судом. Але коло проблем набагато ширше: воно стосується і спеціальних методів розслідування корупційних правопорушень, і законності отриманих доказів, і механізмів проведення спецперевірок високопосадовців, і антикорупційного законодавства, і багато чого іншого.

Доцент кафедри правосуддя юрфаку КНУ ім. Шевченка Наталія Ахтирська — експерт у галузі боротьби з корупційними правопорушеннями. Минулого року Наталія Миколаївна працювала у проекті Ради Європи «Особливості судового розгляду кримінальних проваджень, пов'язаних з легалізацією доходів, отриманих злочинним шляхом». 

Чому для успішної боротьби з корупцією Україні треба посилити антикорупційне законодавство? Які «дірки» в законах дозволяють уникнути потрапляння до реєстру антикорупціонерів і фактично легалізувати доходи, отримані злочинним шляхом? Чому корупційні справи можуть «сипатися» в судах? Про це Наталія Ахтирська розповіла на конференції «Єдність судової практики: погляд Європейського суду з прав людини і Верховного суду».

Антикорупційне законодавство: корупційні правопорушення мають бути тільки у Кримінальному кодексі

«Відповідно до ст. 22 Угоди про асоціацію України з ЄС ми повинні застосовувати спеціальні методи розслідування корупційних правопорушень. Експерти Ради Європи свого часу наполегливо радили взагалі скасувати адміністративну відповідальність за правопорушення, пов'язані з корупцією. Треба змінити парадигму права: законодавство має бути жорстким, суворим і безкомпромісним. Корупційні правопорушення мають бути тільки у Кримінальному кодексі, оскільки наявність тих правопорушень, які ми називаємо «корупційними», в Кодексі про адміністративні правопорушення не дадуть необхідного результату».

Проблема в коротких строках притягнення до адміністративної відповідальності. Наведемо трохи статистики.

У 2018 році судами було розглянуто 7979 справ про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією. Накладено стягнення на 52% порушників, решту справ закрито у зв'язку із закінченням строків притягнення до відповідальності. А ті, по яких суд виніс рішення, було оскаржено в апеляційних інстанціях. 65% скарг повернуто, а з тих, що залишилися, по 48% рішення скасовано.

«Таким чином, діяльність НАЗК і Нацполіції має вкрай низький результат, що і прогнозували експерти Ради Європи. І очевидно, що притягнення до відповідальності у строк, що не перевищує трьох місяців з моменту виявлення і двох років з моменту вчинення, не дає можливості НАЗК зробити відповідні висновки», — каже Наталія Ахтирська.

Протоколи «заднім числом»

Суди можуть закривати антикорупційні справи, оскільки документи за підсумками перевірки декларацій складаються з порушеннями. Однак та ж сама Нацполіція часом просто змушена йти на порушення.

«Відповідно до порядку перевірки декларацій протягом 10 днів після кінцевого терміну подання декларацій НАЗК має вже проводити перевірку. Очевидно, що у масштабах держави вкластися в ці строки просто неможливо», — зазначає експерт.

Національна поліція, за її словами, виходячи з цієї патової ситуації, складає протоколи, в яких вказує, що днем виявлення порушення є день складання протоколу, що абсолютно суперечить чинному законодавству. Тому коли суди закривають ці справи, вони повністю усвідомлюють, що діють у рамках антикорупційного законодавства. Є питання, що стосуються можливості оскарження прокурором, тому що практика неоднакова в апеляційних інстанціях. Хтось розглядає ці скарги, хтось — ні.

Особи, що звільнилися, і невиїзні

Ще один важливий момент: йдучи з високого поста, чиновник не повинен вважати себе вільним від контролю (написав заяву — і вільний, а в разі проблем можна і за кордоном відсидітися).

«Вже зареєстровано законопроект, в якому передбачається, що спецперевірка чиновників буде проводитися не лише перед прийняттям на роботу, але і після звільнення, — повідомила Наталія Ахтирська. — В день звільнення підприємство повідомляє про це у прикордонну службу, і протягом трьох місяців чиновник, який звільнився, не має права залишати територію держави, доти, доки щодо нього не буде проведено спецперевірку. Протягом 10 днів з моменту звільнення приймається рішення про спецперевірку, сама вона проводиться протягом 60 днів. Якщо за цей період неможливо перевірити обставини, перевірку можна продовжити ще на 20 днів. Загалом виходить три місяці після звільнення, і на цей період чиновник стає невиїзним».

Антикорупційне законодавство: отримав мільйон, заплатив 51 тисячу — і вільний

У Кодексі про адміністративні правопорушення прописана відповідальність за надання недостовірної інформації про доходи, порушення вимог фінансового контролю (ст. 172-6). Ця стаття передбачає штрафи в межах від 100 до 550 прожиткових мінімумів. І якщо особа вчиняє порушення і на неї накладається таке стягнення, вона потрапляє до реєстру корупціонерів.

Але у Кримінальному кодексі теж є ст. 366-1, в якій ідеться про надання суб'єктом декларування завідомо недостовірних даних, і там передбачено значно більші штрафи — до 3000 неоподатковуваних мінімумів.

«Однак цей злочин не відноситься до корупційних, тому при притягненні до відповідальності особа не потрапляє в реєстр корупціонерів, — пояснює експерт. — Парадоксальна річ. У лютому група депутатів створила платформу для обговорення результативності антикорупційного законодавства. Вони дивувалися, чому не надходять кошти до бюджету у зв'язку з тим, що діє ст. 366-1. Річ у тім, що у статті не передбачено конфіскацію цих прихованих доходів. Так, там є максимальний штраф до 3000 неоподатковуваних мінімумів — це 51 тис. грн. Незалежно від суми, яка була не задекларована. Я цю статтю називаю так — узаконений спосіб легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом. Особа платить 51 тис. грн — і все! Кошти, які вона не задекларувала, залишаються за межею можливого контролю правоохоронних органів».

«Міжнародні» докази

Очевидно, що в рамках боротьби з корупцією потрібна міжнародна співпраця, каже Наталія Ахтирська. Однак докази, отримані від іноземних партнерів, теж можуть бути проблематичними.

«За даними Міжнародної групи з протидії відмиванню брудних грошей (FATF), однією з найрейтинговіших минулого року була одна українська справа, в якій наші підрозділи фінансової розвідки встановили понад 1000 суб'єктів господарювання. 13 країн світу нам допомагали, ми отримали більш як 300 документів, які свідчили про рух коштів на рахунках за кордоном», — розповіла експерт.

Однак, за її словами, є в антикорупційному законодавстві один небезпечний момент. Коли 14 жовтня 2014 року ухвалили закон про НАБУ, було внесено зміни до ст. 545 КПК, де говорилося, що центральним органом міжнародного співробітництва є Генеральна прокуратура, як і було раніше. А по корупційних справах таким органом є НАБУ.

«Але автори, на нашу думку, забули написати про те, що потрібне внесення змін щодо ратифікації угод, конвенцій, — каже Наталія Ахтирська. — А зараз НАБУ звітує про те, що значна кількість країн не надає ці відомості, оскільки в міжнародних документах відповідальною за отримання інформації, як і раніше, позначена Генпрокуратура. І тому докази, отримані за кордоном, можуть бути визнані неналежними».

Одним словом, ефективність судової практики залежить від єдності, узгодженості та логічності чинного антикорупційного законодавства.