Прокурор сможет защищать интересы... принудительно

Прокомментировать проект закона «О прокуратуре», направленный президентом Украины в Венецианскую комиссию в августе 2013 года и уже получивший оценку европейских специалистов, «Ракурс» попросил доктора юридических наук, профессора Николая Хавронюка:

«Законопроект — однозначно положительный шаг в создании правового демократического государства в Украине. Он наконец-то решает многие из проблем, которые в течение последних 17 лет были законсервированы.

Однако он содержит и некоторые негативные моменты:

1. Вопреки принципу независимости от вмешательства в конкретные производства, закрепленному в пунктах 4 и 13 Руководящих принципов ООН, касающихся роли обвинителей, подпункте v.b пункта 7 Рекомендации ПАСЕ 1604 (2003) 11 «О роли службы публичных обвинителей в демократическом обществе, основанном на верховенстве права», прокуроры согласно проекту чрезвычайно зависимы от всех высших прокуроров, прежде всего от генерального.

Генпрокурору в законопроекте предоставляются чрезвычайно широкие полномочия, почти не ограниченные ни коллегиями прокуратуры, ни органами ее самоуправления, ни правительством, ни общественностью.

К сожалению, в проекте не определено, какие вопросы генпрокурор и другие прокуроры могут решать самостоятельно, а какие — только посоветовавшись с соответствующими коллегиями.

Например, генпрокурор лично определяет количество прокуроров и работников прокуратуры (однако, напомню, численность всех военных формирований и МВД, согласно Конституции, определена законами, а предельное количество служащих других государственных органов определяет закон или правительство, но не само ведомство).

Согласно законопроекту, генпрокурор будет определять структуру всех органов, создавать межрайонные и районные в городах прокуратуры и ликвидировать соответствующие районные и городские, издавать приказы, которые являются единственными административными актами в Украине, не подлежащими государственной регистрации.

Он же имеет право давать указания всем прокурорам. В отличие от других прокуроров, не обязательно в пределах и порядке, определенных законом (часть 3 статьи 17). И главное — не обязательно письменные.

Генпрокурор также организует и координирует деятельность региональных и местных прокуратур. Как будто они настолько несамостоятельные, что не смогут организовать свою работу. Кстати, по проекту местные прокуроры также организуют работу своих прокуратур, а региональные прокуроры организуют работу своих и низших прокуратур.

Генпрокурор также определяет, кого и как премировать. Хотя и зарплата, и премии, согласно пункту 6 Руководства ООН о роли государственных обвинителей, должны быть установлены законом или ранее опубликованными положениями.

2. В тексте проекта закона нет ни слова о подотчетности и подконтрольности прокуратуры. Только в статье 6: «Генпрокуратура... регулярно информирует общество и... Верховную Раду».

В то же время термин «регулярно» в законопроекте не раскрыт. Кроме того, из текста следует, что генпрокурор на заседания парламента может не приходить, а присылать вместо себя, например, пресс-секретаря. Другие же (региональные и местные) прокуроры вообще не должны ни о чем информировать соответствующие органы местного самоуправления.

3. В законопроекте нет ни слова об автоматическом распределении дел между прокурорами. То есть, вопреки европейским стандартам, гарантирующим непредвзятое распределение дел между прокурорами, руководители прокуратуры могут распределять их по своему усмотрению.

4. Генпрокуратура, согласно законопроекту, будет контролировать и координировать не только деятельность других государственных органов, но и станет своеобразным контролером по отношению ко всем низшим прокуратурам.

Законопроект предусматривает 17 видов административных должностей в системе прокуратуры. Каждый из 17 видов прокурорских начальников вправе давать не только письменные, но и устные (то есть и тайные, спорные) указания всем прокурорам низшего уровня, как указано в части 3 статьи 17.

Между тем ответственность может наступить только за дачу явно преступного указания — часть 4 статьи 17.

Таким образом, в соответствии с предлагаемым законопроектом вышестоящий прокурор беспрепятственно может поручать определенные производства выбранным им прокурорам, давать им незаконные указания и требовать их выполнения.

Прокуроры смогут защититься от этого при помощи предусмотренной законопроектом дисциплинарной процедуры, но, во-первых, каждый ли захочет заявлять на своего руководителя? Во-вторых, зачем вообще создавать в законе возможности для злоупотреблений?

Указанные положения предоставляют возможность нижестоящим прокурорам уклоняться от ответственности за незаконные решения со ссылкой на то, что они выполняли указание вышестоящего прокурора. Высшие же прокуроры будут перекладывать ответственность на низших, которые якобы неправильно или не в полном объеме доложили дело и т. п.

5. При определении полномочий прокуроров в сфере представительства интересов гражданина или государства в суде имеет место попытка сохранить элементы так называемого общего надзора прокуратуры.

Согласно ст. 24 законопроекта, если прокурор решит, например, что юридическое лицо публичного права защищается ненадлежащим образом, он будет защищать его интересы принудительно.

При этом прокурору предоставляются определенные необоснованные преференции для того, чтобы получать информацию в большем объеме, чем любая другая сторона будущего производства. Речь идет о праве беспрепятственно заходить в определенные помещения, истребовать определенные документы, вызывать к себе должностных лиц для объяснений. Снова упоминаются и акты реагирования прокурора — предостережения.

А еще прокурор — без суда — сможет устанавливать факт несоответствия актов закону. Это явно противоречит пункту 10 Руководства ООН о роли государственных обвинителей: «Должность обвинителя строго разграничивается с выполнением судебных функций».

6. Наконец этот законопроект — первый в истории Украины, в котором предлагается вступление его в силу поставить в зависимость от воли органов, которые, согласно этому законопроекту, должны быть созданы. Так сказано в Заключительных положениях».