Прокурор зможе захищати інтереси юрособи... примусово

Прокоментувати проект закону «Про прокуратуру», що був направлений президентом України до Венеціанської комісії у серпні 2013 року і вже дістав оцінку європейських фахівців, «Ракурс» попросив доктора юридичних наук, професора Миколу Хавронюка:

«Законопроект однозначно є позитивним кроком в розбудові правової демократичної держави в Україні. Він нарешті вирішує чимало проблем, що протягом останніх 17 років були законсервовані.

Проте він містить і деякі негативні риси:

1. Всупереч принципу незалежності від втручання в конкретні провадження, закріпленому в пунктах 4 і 13 Керівних принципів ООН щодо ролі обвинувачів, підпункті v.b пункту 7 Рекомендації ПАРЄ 1604 (2003) 11 «Про роль служби публічних обвинувачів в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права», прокурори за проектом надзвичайно залежні від усіх вищих прокурорів, насамперед від генерального.

Генпрокурор у законопроекті має надзвичайно широкі повноваження, майже не обмежені ні колегіями прокуратури, ні органами її самоврядування, ні урядом, ні громадськістю.

На жаль, в проекті не визначено, які питання генпрокурор та інші прокурори можуть вирішувати самостійно, а які – лише порадившись із відповідними колегіями.

Наприклад, генпрокурор особисто визначає кількість прокурорів і працівників прокуратури (проте, нагадаю, чисельність усіх військових формувань та МВС, згідно із Конституцією, визначено законами, а граничну кількість службовців інших державних органів визначає закон або уряд, але не саме відомство).

Згідно із законопроектом генпрокурор також визначатиме структуру всіх органів прокуратури, утворюватиме міжрайонні та районні в містах прокуратури і ліквідовуватиме відповідні районні та міські, видаватиме накази, які є єдиними адміністративними актами в Україні, що не підлягатимуть державній реєстрації.

Він же має право давати вказівки всім прокурорам. На відміну від інших прокурорів, не обов’язково в межах та порядку, визначених законом (частина 3 статті 17). І головне – не обов’язково письмові.

Генпрокурор також організовує та координує діяльність регіональних та місцевих прокуратур. Наче вони є настільки несамостійними, що не зможуть організувати свою роботу. До речі, за проектом місцеві прокурори також організовують роботу своїх прокуратур, а регіональні прокурори організовують роботу своїх та нижчих прокуратур.

Генпрокурор навіть визначає, кого і як преміювати. Хоча і зарплата, і премії, згідно із пунктом 6 Керівних принципів ООН щодо ролі державних обвинувачів, мають бути встановлені законом чи заздалегідь опублікованими положеннями.

2. У тексті проекту закону немає жодного слова про підзвітність і підконтрольність прокуратури. Лише у статті 6: «Генпрокуратура... регулярно інформує суспільство і... Верховну Раду».

Проте термін «регулярно» у законопроекті не розкрито. Крім того, з тексту випливає, що генпрокурор на засідання парламенту може не приходити, а прислати замість себе, наприклад, прес-секретаря. Інші ж (регіональні і місцеві) прокурори взагалі не повинні ні про що інформувати відповідні органи місцевого самоврядування.

3. В законопроекті немає жодного слова про автоматичний розподіл справ між прокурорами. Тобто всупереч європейським стандартам, які гарантують неупереджений розподіл справ між прокурорами, керівники прокуратури можуть розподіляти їх на власний розсуд.

4. Генпрокуратура, згідно із законопроектом, контролюватиме та координуватиме не лише діяльність інших державних органів, а буде своєрідним контролером і стосовно усіх нижчих прокуратур.

Законопроектом передбачено 17 видів адміністративних посад в системі прокуратури. Кожен із 17 видів прокурорських начальників має право давати не лише письмові, а й усні (тобто і таємні, спірні) вказівки всім прокурорам нижчого рівня, як записано в частині 3 статті 17.

Між тим, відповідальність може настати лише за явно злочинну вказівку – частина 4 статті 17.

Таким чином, відповідно до пропонованого законопроекту, вищий прокурор безперешкодно може доручати певні провадження обраним ним прокурорам, давати їм незаконні вказівки і вимагати їх виконання.

Прокурори матимуть змогу захиститися від цього за допомогою передбаченої законопроектом дисциплінарної процедури. Але, по-перше, чи кожен схоче заявляти на свого керівника? По-друге, навіщо взагалі створювати в законі можливості для зловживань?

Зазначені положення надають можливість нижчим прокурорам ухилятися від відповідальності за незаконні рішення з посиланням на те, що вони виконували вказівку вищого прокурора. А от вищі прокурори перекладатимуть відповідальність на нижчих, мовляв, неправильно чи в неповному обсязі доповіли справу тощо.

5. При визначенні повноважень прокурорів у сфері представництва інтересів громадянина або держави в суді має місце спроба зберегти елементи так званого загального нагляду прокуратури.

Згідно зі ст. 24 законопроекту, якщо прокурор вирішить, наприклад, що юридична особа публічного права неналежно захищає себе, він захищатиме її інтереси примусово.

При цьому прокурору надають певні необґрунтовані преференції для того, щоб одержувати інформацію в більшому обсязі, ніж будь-яка інша сторона майбутнього провадження. Йдеться про право безперешкодно заходити в певні приміщення, витребовувати документи, викликати до себе посадових осіб для пояснень. Знову згадується і про акти реагування прокурора – застереження.

А ще прокурор – без суду – зможе встановлювати факт невідповідності актів закону. Це явно суперечить пункту 10 Керівних принципів ООН щодо ролі державних обвинувачів: «Посада обвинувача суворо відмежовується від виконання судових функцій».

6. Нарешті цей законопроект – перший в історії України, в якому пропонується набрання ним чинності поставити в залежність від волі органів, які, згідно з цим законопроектом, мають бути створені. Так сказано в Прикінцевих положеннях».