Открытие реестров недвижимости — PR-акция или дымовая завеса?

Беспрецедентная остановка работы государственных реестров прав на недвижимое имущество 1 и 2 октября с. г. вызвала волну разговоров о необходимости изменений в ее организации. Первой законотворческой реакцией можно считать законопроект, призванный сделать открытыми данные Госреестра прав, которые сейчас закрыты для общественности. Он привлекает внимание еще и потому, что внесен был срочно, 8 октября, к тому же политически разношерстным коллективом народных депутатов.

Не оставляет сомнений, что законопроект «О внесении изменений в статью 28 Закона Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений» (относительно открытости данных Государственного реестра прав)» — это прямая реакция на скандал, возникший в Минюсте вокруг реестров прав на недвижимое имущество. Авторский состав, включающий депутатов от всех представленных в парламенте сил (УДАР, «Батьківщина», «Свобода», КПУ, Партия регионов и внефракционные), выглядит несколько картинно и наталкивает на вопрос, демонстрацией чего именно он является.

Что решит открытие реестров?

В пояснительной записке авторы перечисляют все негативы от закрытости информации Госреестра прав. Они обращают внимание на то, что, во-первых, существует круг лиц, которые в соответствии с должностью все-таки имеют доступ к этой информации. Кроме тех, кто имеет отношение к этому имуществу (владельцев, наследников, лиц, в интересах которых установлено обременение, и лиц, ими уполномоченных), это нотариусы, банки, исполнительная служба, а по запросу — милиция, прокуратура, СБУ и др. Однако — парадокс! — компании и организации, работающие в сфере недвижимости, такого доступа не имеют. А существование избранных «делает возможным коррупционный рынок торговли информацией о вещных правах на недвижимое имущество».

Во-вторых, отсутствует эффективный контроль над тем, кто именно получает доступ к информации из Госреестра прав, «создает возможности для реализации мошеннических схем по завладению имущества юридических и физических лиц».

В-третьих, отсутствие в свободном доступе достоверной информации о недвижимом имуществе значительно увеличивает риски при заключении сделок и уменьшает возможности отстаивать свои права по таким сделкам в суде. А закрытость информации о государственной и коммунальной недвижимости создает коррупционный рынок аренды и выкупа этого имущества.

То есть идея законопроекта такова. Все данные должны быть открытыми (кроме информации с ограниченным доступом). Любой человек должен иметь возможность просматривать их и заказывать выписку, в которой будет отражена, в частности, история операций с недвижимостью (купли-продажи, наследования, ипотек, запретов отчуждения, обременений). Полные данные, как и раньше, могут получить в форме выписки государственные органы и суды — на основании мотивированного запроса и, конечно, сам владелец (или уполномоченное им лицо). Однако владелец имеет право получить выписку, кто именно просматривал и заказывал информацию о его недвижимости.

Авторы подчеркивают, что «открытие реестра не противоречит статье 32 Конституции Украины», поскольку «открытый доступ к реестру вещных прав на недвижимое имущество прямо отвечает интересам экономического благосостояния страны и ее граждан, поскольку значительно уменьшает возможности для коррупции и риски и непроизводительные затраты при ведении хозяйственной деятельности».

По мнению авторов, одновременное введение открытого доступа к реестру недвижимого имущества и процедуры фиксирования лиц, получающих доступ к информации из него, среди наиболее важных последствий будет иметь такие: ликвидацию коррупционного рынка торговли информацией о вещных правах на недвижимость; уменьшение возможностей для рейдерства, основанного на отсутствии публичной информации о собственности на недвижимость, а, следовательно, и масштабов мошеннических схем. И все это, по расчету народных депутатов, даст толчок к притоку иностранных инвестиций, ведь открытый реестр недвижимости снизит риски для инвесторов.

В чем подвох?

Идея хороша, но сам законопроект содержит несколько недостатков.

Хотя авторы и пишут, что введение в действие закона не потребует дополнительного финансирования, возникает необходимость внести минимум два изменения в программы реестров. Первое изменение должно обеспечить возможность для владельца получить выписку, кто именно просматривал информацию о его имуществе. Второе изменение: предоставление выписки в электронной форме (через интернет, посредством доступа к программному обеспечению, а не только лично) требует введения электронных подписей, которые сделали бы этот документ таким же достоверным, как и бумажный на бланке с мокрой печатью.

Как показал реестровый скандал, основной его причиной стало то, что программное обеспечение на правах собственности принадлежит не государству, заказавшему его разработку, а частным фирмам. Именно это и обеспечивает зарегистрированной на Кипре компании «Арт-мастер» и ее дочерней «3-Т» получение авторского вознаграждения, объемы которого только в 2007–2009 годах составили суммарно 205,2 млн грн. И если текст договора предусматривает, что этим компаниям будут принадлежать и все изменения в программное обеспечение, то даже если реестры будут открыты, суть проблемы, проявившейся в начале октября, это не решит.

Кроме того, как отмечают правоведы, законопроект все-таки противоречит букве действующего законодательства. В частности, Гражданского кодекса (о правах собственника и коммерческой тайне) и Закона «О защите персональных данных», согласно десятому абзацу ч. 1 ст. 2 которого данные о физическом лице являются информацией с ограниченным доступом. Собственно, по этим причинам в открытой части Государственного земельного кадастра данные о владельце отсутствуют.

Поэтому, хотя авторы законопроекта, ссылаясь на ст. 32 Конституции, настаивают на духе, задаваемом законодательству Основным Законом, указанное противоречие может стать формальным основанием для отклонения (или последующего опротестования) этой инициативы.

Такие обстоятельства заставляют предположить, что законопроект на самом деле не является тем, чем кажется с первого взгляда: предложением открыть реестры. Не исключено, что он выполняет роль громоотвода, который должен «выпустить пар» и отвести главный удар от ключевого вопроса: права собственности на программное обеспечение 17 госреестров. Чтобы, как и в предыдущие годы, снова оставить все, как есть.

Что означает «ссылка на опыт цивилизованных стран»?

Ссылаясь на опыт цивилизованных стран, авторы законопроектов или иных инициатив берут, как правило, один камешек из большой мозаики, который, по их мнению, может стать краеугольным: изменишь его — и изменится вся система. Словно по щучьему велению. Но надо понимать, что законодательство стран ЕС (которые чаще всего и имеют в виду под цивилизованными) «заточено» под решение определенных задач. Так, система регистрации прав на недвижимое имущество стран ЕС внедрена таким образом, чтобы не мешать функционированию рынка недвижимости. И именно под такую постановку задач выстроены их национальные законодательства.

Согласно мировому светилу в области вопросов систем регистрации прав собственности С. Ровтону Симпсону, которого цитируют и украинские эксперты, эффективная система регистрации должна соответствовать следующим шести характеристикам: простота, точность, скорость, доступность, соответствие обстоятельствам, гарантия.

Таким образом, цивилизованные подходы наработаны — изобретать велосипед действительно не нужно. Но и одна педаль от него (даже точно скопированная) не решит проблемы. Нужно понимать, о каком «велосипеде» в целом идет речь, прежде чем изготавливать детали.

Будет ли отмашка?

Хорошо ли, если это изменение в закон все-таки будет принято? И каковы шансы, что это произойдет?

Мало у кого вызывает сомнение, что ни один законопроект не принимается в украинском парламенте «случайно», то есть только потому, что с ним соглашается большинство (в смысле математически большее чем половина количество) депутатов. Большинство (то есть Партия регионов и коммунисты) всегда голосует организованно.

Поэтому вопрос стоит так: будет ли отмашка? И если да, то какую цель будет преследовать это действие?

Законопроект может быть принят подвум причинам.

Первая — в преддверии Вильнюсского саммита власти нужно срочно сгладить негативное впечатление европейских наблюдателей от реестрового скандала, продемонстрировавшего, насколько ненадежны в Украине дела с обеспечением прав частной собственности. Гласность и публичность ранее закрытых реестров — отличный способ показать, что Украина идет по пути цивилизованных стран. Состав авторского коллектива (представители всех фракций) должен засвидетельствовать единство власти и оппозиции в приверженности европейским ценностям (речь идет о прозрачности системы регистрации прав на недвижимость).

К выводу, что это — PR-мероприятие, призванное отреставрировать поврежденный скандалом имидж Украины, подталкивает и не характерная парламенту оперативность: внесенный 8 октября документ планируют рассмотреть уже на пленарной неделе 24–28 октября. Это оставляет время для доработки в ходе второго чтения и окончательного принятия аккурат к Вильнюсскому саммиту.

Такой вариант выглядит логичным и весьма вероятным. Но не слишком оптимистичным, как может показаться на первый взгляд. Потому что с этого законопроекта начинать реформировать систему невозможно. То есть, чем вероятнее PR-составляющая инициативы, тем призрачнее шансы на понимание, в чем именно должна заключаться реформа.

Вторая причина — власть действительно стремится навести порядок в сфере ведения информации об объектах недвижимости и права на них. Тогда должен измениться порядок действий: законопроект откладывают, вместо этого (до Вильнюсского саммита) разрабатывают концепцию реформирования всей системы с учетом приведенных выше принципов. И правда, одним из элементов обязательно должна стать открытость реестров. И, кстати, кадастров. Земельный кадастр в своей открытости почти на год опережает реестр прав — Публичная кадастровая карта введена в действие в начале 2013 года. Однако закон о персональных данных является формальным тормозом для обнародования данных о владельцах земельных участков. Очевидно, что реформирование должно синхронизировать подходы к использованию информации о землях и недвижимости на них. И важно, чтобы она была в одной системе, чтобы за справками об участке и доме на нем не бегать в несколько инстанций, когда речь об удобстве граждан и снижении до минимума зависимости от чиновников. А это влечет за собой необходимость остальных изменений.

Мировой опыт говорит, что система регистрации прав собственности требует стабильного развития, а не прорывов. Здесь необходимы не революции, а эволюция. Однако дарвиновский естественный отбор в этой сфере, балансирование между ведомственными интересами и популизмом могут очень дорого стоить. Нужен план развития.

Поэтому о намерении навести порядок в регистрационной системе может свидетельствовать не поправка к одному закону, а системные действия: инвентаризация имеющихся реестров и кадастров; определение набора информации, которая должна в них содержаться; стандартизация данных; объединение системы регистрации объектов и прав на них в одной системе; полный контроль государственных органов над программным обеспечением и самими реестрами; доступность данных для граждан через интернет, минимизация контактов граждан и чиновников (максимальная автоматизация процессов); разработка сбалансированных между собой систем финансирования поддержки и оплаты административных услуг.

Принятие отдельно взятых изменений в статью 28 Закона «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений» может свидетельствовать в лучшем случае лишь о готовности что-то менять, но отнюдь не о наличии плана самих изменений. Скорее, наоборот, о том, что такого плана пока нет.