Нездоровая конкуренция — каждый хочет свой кадастр

Каким путем пойдет развитие кадастрово-регистрационной системы в Украине — по центростремительной или центробежной логике — может выясниться уже до конца нынешнего года. Одно очевидно: статус-кво не сохранится.

О выходе борьбы этих двух направлений на финишную прямую свидетельствуют публичные действия представителей обоих лагерей и их готовность подать свои инициативы в парламент. Первое направление — создание единой для всей страны геоинформационной системы, которая объединит данные обо всех объектах, «привязанных» к земной поверхности. Второе — независимое ведение отдельных кадастровых и регистрационных систем каждым отдельным органом местного самоуправления.

Важно указать: к политической конкуренции это разделение не имеет никакого отношения. Спикерами и с той, и с другой стороны выступили ставленники партии власти — глава Госземагентства Сергей Тимченко и председатель КГГА Александр Попов.

К истории вопроса

Создавать единую кадастрово-регистрационную систему в Украине планировали еще в 2003 году. Тогда же взялись строить геоинформационную систему (ГИС). В «Государственной научно-технической программе развития топографо-геодезической деятельности и национального картографирования на 2003–2010 годы» была зафиксирована необходимость формирования Национальной инфраструктуры геопространственных данных. В 2007 году это направление было закреплено Концепцией проекта Закона Украины «О национальной инфраструктуре геопространственных данных».

Но идея, оформленная уже на уровне распоряжения Кабинета министров, натолкнулась на серьезное сопротивление. Объединение отраслевых систем — это потеря монополии на отраслевую информацию многочисленными ведомствами, а объединение в единой системе региональных данных (например, о земельных участках) — это потеря монополии местной власти на эту информацию.

Пока борьба продолжалась, технологии двигались вперед и концепция ГИС устарела. Однако за это время удалось составить современный электронный Государственный земельный кадастр и все-таки принять законодательство, по которому, во-первых, он должен быть единым для территории всей страны; а, во-вторых, именно он должен быть основой для дальнейшего «наслоения» остальной геопространственной информации.

Формирование законодательной базы завершилось лишь в 2012 году. Длившийся несколько лет процесс систематизации бумажных данных и объединения реестров, которые велись в разных уголках страны, разными людьми, по постоянно меняющимся правилам и без соблюдения четко определенных стандартов, завершился в январе 2013-го.

В едином Государственном земельном кадастре никак не удавалось поставить последнюю точку, которой была столица. Киев вел свой кадастр и продолжительное время держал оборону. Эта уникальность была отображена даже в законе «О государственном земельном кадастре», принятом в 2011 году — он разрешал столице вести свою земельную «бухгалтерию». Однако изменения в законе в 2012-м обязали таки передать всю информацию Госземагентству, внести ее в единую систему и с 1 января 2013 года сделать достоянием гласности открытые данные на Публичной кадастровой карте.

Перспектива по сценарию №1

О начатой в апреле этого года работе над глобальным проектом — созданием национальной инфраструктуры геопространственных данных — сообщил на днях в своей статье глава Госземагентства Сергей Тимченко.

В ее основе будет геоинформационная система Государственного земельного кадастра, поскольку по своей инфраструктуре и объему данных она не имеет аналогов среди информационных систем других министерств и ведомств.

Именно на кадастровую электронную карту уже начали накладывать другие информационные слои с точной привязкой к координатам и местности: лесные и водные объекты, дома и здания с их планами, подземные и наземные коммуникации, сети, дороги и их детальные характеристики, объекты инфраструктуры и др.

«В качестве основы для пилотного проекта взяли Фастовский район Киевской области. В тесном сотрудничестве с местными властями мы собрали и перевели в электронный вид максимально возможное количество информации обо всех ресурсах, размещенных на его территории, получив таким образом 22 тематических набора данных с более чем 200 информационными пластами. С помощью специально разработанного программного обеспечения все они были наложены на электронную карту и связаны между собой», — отмечает господин Тимченко.

По его словам, результаты Фастовского пилотного проекта планируется показать широкой общественности уже в ближайшее время.

Глава Госземагентства также сообщает, что это не только детальная фактическая информация об инфраструктуре и коммуникациях района — вплоть до отображения каждой водопроводной трубы со всеми спецификациями, каждого светофора, каждого дома в адресной привязке, всех видов учреждений, земельных, водных ресурсов, лесофонда, грунтов, недр и рельефов, логистических маршрутов, различных технических и статистических данных. В перспективе это еще и удобный инструмент для моделирования ситуаций, что крайне важно для предотвращения стихийных бедствий и техногенных катастроф.

С. Тимченко подчеркивает, что его ведомство не намерено собирать все базы у себя на серверах: базы разных министерств и ведомств по-прежнему остаются в их полном управлении. Но все геопространственные базы данных страны необходимо перевести в электронный вид, в единый формат, интегрировать между собой и привязать к карте. Когда посетитель системы сформирует запрос, система просто «подтянет» необходимую актуальную информацию из разных баз.

Госземагентство также сообщило о направлениях развития сервисов на базе действующей кадастровой системы. Так, в следующем году услуги кадастра (выписки и другие справки) обещают предоставлять по интернету: после оплаты через интернет-банкинг необходимый документ можно получить заказным письмом, а, оформив собственную цифровую подпись, — на e-mail. Для обеспечения такой возможности Госземагентство до конца года планирует внести в Верховную Раду законопроект.

Фактически речь идет об абсолютно логичном развитии системы. Процесс напоминает паровоз, который мчится на всех парах. Эти инициативы сложно назвать необыкновенными или диковинными — они логически следуют из процесса развития самой системы, ее технических возможностей и существующих мировых тенденций. Остановить процесс можно, но это требует уже больших усилий. Хотя желающие есть.

Перспектива по сценарию №2

Региональную позицию озвучил Киевсовет. Ссылаясь на отсутствие конструктивного сотрудничества органов государственной и местной власти, он требует возвратить Киеву полномочия в сфере земельных и имущественных отношений и градостроительной деятельности, переданные территориальным подразделениям центральных органов исполнительной власти. Об этом со ссылкой на главу Киевгорадминистрации Александра Попова сообщил 5 июля с. г. официальный сайт КГГА.

А. Попов подчеркивает, что территориальные подразделения центральных органов исполнительной власти создают все новые и новые преграды для бизнеса и граждан в указанных сферах. А кое-где фактически блокируют деятельность городской власти — так, как это происходит в случае с Регистрационной службой Главного управления юстиции в г. Киеве.

Секретаря Киевсовета Галину Герегу особенно возмущает закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования и упрощения процедуры государственной регистрации земельных участков и вещных прав на недвижимое имущество», принятый 2 июля 2012 года, которым Киев был лишен всех функций в сфере ведения земельного кадастра. Депутаты неоднократно высказывались против передачи Госземагентству базы данных земельного кадастра, а Киевсовет даже принимал обращение к президенту и Верховной Раде Украины по вопросу ведения Государственного земельного кадастра в г. Киеве, которое так и осталось без ответа. Г. Герега считает, что передача функций ведения земельного кадастра Госземагентству существенно ограничивает права местного самоуправления столицы, поэтому в законодательство нужно внести изменения, которыми городской власти будет возвращено право ведения Государственного земельного кадастра в Киеве.

«Фактически столичная власть на законодательном уровне утратила рычаги управления и влияния на градостроительные процессы. И мы будем требовать возвратить нам эти полномочия», — заявил А. Попов.

Развитие событий по сценарию, предложенному Киевсоветом, неизбежно вызовет «эффект домино» во всей системе. Происходящее в столице рано или поздно становится прецедентом для всей страны, а это означает, что упадет единство государственных систем земельного кадастра и регистрации прав. Они регионализируются: любой орган местного самоуправления, ссылаясь на киевский прецедент, начнет вести свой земельный кадастр и реестр прав. Иметь собственную информацию о городских землях и недвижимости (так, чтобы это не отображалось в общедоступной единой национальной системе) найдутся и другие желающие — прежде всего там, где земля уже сейчас стоит дорого.

Рискуем через два-три года снова получить десятки «удельных» кадастров и реестров, «ключи» к которым будут только у местных чиновников. Поскольку административное разделение не завершено, одни и те же территории попадут в несколько баз данных; информация по ним будет дозироваться, из-за технических ошибок участки будут «наползать» друг на друга; а при неминуемом сведении через несколько лет всей этой информации в единую систему окажется, что для достижения их совместимости нужны годы. Такое вот дежавю. Потому что эта история не так давно завершилась — 1 января 2013 года. Назад в будущее?

За что война?

Чтобы понять, вокруг чего, собственно, ведется борьба, нужно сравнить оба варианта и определить: в чем разница? В обоих вариантах собирать информацию должны одни и те же профильные структуры на уровне города. Разница фактически лишь в том, что данные, внесенные в единую систему, становятся доступными не только городскому совету и его исполнительному органу. А значит, подконтрольными. Т. е. городская власть теряет монополию на информацию о земельном ресурсе столицы. А монопольное владение информацией — это возможность распределять и перераспределять дорогостоящий ресурс.

Это настолько важно для киевских чиновников, что они готовы выделять деньги из городского бюджета на поддержку кадастра при общеизвестном недостатке средств на коммунальную отрасль.

Кульминация наступит после внесения обеими сторонами в парламент проектов законов.

Так, столица готовит изменения в законы «О Государственном земельном кадастре» и «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений», чтобы предоставить право ведения Государственного земельного кадастра в г. Киеве в объеме, предусмотренном законом «О Государственном земельном кадастре», исполнительному органу Киевского городского совета, а также предусмотреть, что регистрация прав на земельные участки в Киеве осуществляется исполнительным органом Киевсовета.

Госземагентство в свою очередь до конца осени планирует разработать и внести в парламент законопроект об инфраструктуре геопространственных данных.

На стороне киевского варианта — заинтересованные в сохранении монополии на информацию о столичной земле и недвижимости. На стороне второго — логика развития таких систем и инерция уже начатого процесса. Кроме того, понятно, что единая (да еще и в значительной мере публичная) геоинформационная система — привлекательный сигнал о прозрачности ведения баз данных в Украине. Особенно для государства, ожидающего вердикта Вильнюсского саммита.