Конституционная реформа: своевременно или нет?

В Верховную Раду Украины обратились 12 известных ученых-конституционалистов, которые утверждают, что созданная Верховной Радой Временная специальная комиссия по вопросам подготовки законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины оказалась неспособной выполнить свою задачу. Процесс проведения конституционной реформы осуществлялся тайно от общества, комиссия формировалась из числа народных депутатов, которые в очередной раз пытались воспользоваться результатами реформы в собственных политических интересах.

Предоставленные комиссии предложения ученых и общественных деятелей были проигнорированы, а в Венецианскую комиссию направили «неизвестный обществу документ, содержащий предложения о внесении изменений в Конституцию Украины».

Обеспокоенные таким поворотом событий ученые предложили ВР ликвидировать Временную специальную комиссию, создав вместо нее Конституционную комиссию, большинство членов которой будут представителями независимого научного и экспертного сообщества.

Что думают о конституционной реформе ведущие юристы-конституционалисты, нужна ли она вообще? Здесь мнения разделились.

Игорь Колиушко, председатель правления Центра политико-правовых реформ, считает, что основная задача Конституции - ограничивать власть в стране: «Конституция создает те рамки, в которых власть должна находиться и за которые она не должна выходить, чтобы общество могло жить своей естественной жизнью. Если сегодня Конституция не выполняет свою роль, нужна конституционная реформа».

Экс-министр юстиции Сергей Головатый, член Международной ассоциации конституционного права, считает, что сейчас, когда в стране фактически идет война с соседним государством, конституционная реформа несвоевременна, есть более насущные проблемы, которые необходимо решать в первую очередь, чтобы сохранить Украину как государство.

По мнению профессора Николая Козюбры, заведующего кафедрой общетеоретических и государственно-правовых наук НаУКМА, конституционный процесс, который продолжается в Украине уже много лет, причудливо сочетает в себе конституционный идеализм и конституционный нигилизм: «С одной стороны, есть ожидания, что изменения в основной закон приведут к устранению всех наших проблем, а с другой, любая власть, независимо от ее цвета, никогда не придерживалась Конституции. Существует большое сомнение, что и в будущем власть начнет ее придерживаться».

Виктор Мусияка, профессор:

— Конституционный процесс в Украине длится уже более 20 лет. Если дополнить слова Николая Ивановича Козюбры, то все, так или иначе причастные к созданию Конституции, были идеалистами. Те, кто ее принимал и воплощал, люди более прагматичные. Мы помним, как каждый раз шла ожесточенная борьба за тот или иной вариант Основного Закона. Посмотрите, какие процессы всякий раз происходят вокруг конституционного процесса, в каких условиях принимается Основной Закон. Сегодня фактически идет война, мы еще не отошли от трагических событий Майдана, в обществе растерянность, поиск путей выхода из кризиса.

Согласно тому же Основному Закону, внесение изменений в Конституцию происходит определенным путем: появляется законопроект, под которым стоят 150 подписей народных депутатов, или же президент вносит предложение. Затем в ВР создается конституционная комиссия, которая работает над этим законопроектом, направляет его в Конституционный суд и дальше процесс идет. Так было всегда. Что происходит сейчас? Создали в ВР комиссию по разработке законопроекта о внесении изменений в Конституцию. По логике, эта комиссия должна разработать законопроект, собрать 150 подписей... Но что мы видим? Субъектом законодательной инициативы выступают не депутаты, не президент, а Кабмин, который предлагает то, что, по его мнению, является актуальным, то есть децентрализацию. Но Кабмин не может быть субъектом законодательной инициативы по внесению изменений в Конституцию, это ненормально. Не говоря уже о том, что никакого текста изменений на самом деле нет.

Мы, группа ученых, предлагаем взять за основу разработанный нами текст. Более того, я все-таки надеюсь, что субъектом законодательной инициативы будет не Кабмин и даже не ВР в этом составе. Эта ВР, которая полностью дискредитировала себя, принимая антиконституционные законы, вообще не имеет никакого морального права касаться Конституции, быть хоть как-то причастной к созданию Основного Закона.

Мы, юристы, это понимаем. Но в обществе еще нет понимания того, что Конституция - это олицетворение общественного договора между сувереном (украинским народом) и государственной властью. Нужно постоянно объяснять народу, что он и только он является хозяином своей страны.

У нас существует написанная Конституция, а есть «живая» Конституция, олицетворяющая те действия, которые совершает власть, ссылаясь на Конституцию. Эта «живая» Конституция на самом деле страшная и дохлая. То, что всегда делали и президенты, и Кабмин не укладывается в конституционные рамки. Они действуют так, будто Конституции вообще нет. Пока общество будет это терпеть, будет существовать угроза авторитаризма и беззакония.

Надеюсь, что те политические группы, которые окончательно дискредитировали себя, больше в ВР не пройдут. Тогда наступит действительно демократическая парламентско-президентскую форма правления, при которой парламент будет иметь ведущую роль не только на бумаге, но и в жизни, создавая правительство и находясь в конструктивных законодательных взаимоотношениях с правительством и президентом. Это будет надежной защитой страны от диктатуры.

Также нужно заново отстраивать отношения между парламентом и судебной ветвью власти, между парламентом и органами местного самоуправления, потому что эти отношения таят большое количество опасностей, если провести децентрализацию так, как это предлагается сейчас. Следует поработать над тем, чтобы центральным субъектом власти в контексте государства стала территориальная община. Потому что именно община является тем зернышком, из которого вырастает настоящая демократия.

Николай Козюбра:

— Если говорить о Конституции как об общественном договоре, стоит заметить, что договор между сторонами возможен лишь тогда, когда между ними есть консенсус, или, по крайней мере, когда они согласны идти на компромиссы. Основной риск конституционной реформы заключается в том, что в нынешних условиях политические силы не могут договориться, они неспособны достичь компромисса и какого-то единства взглядов. Нынешняя Верховная Рада к этому не готова.

Новый президент мог бы инициировать конституционный процесс, но в этом есть определенные вопросы. Будет ли он заинтересован во внесении изменений в Конституцию? Зарубежный опыт свидетельствует о том, что сила президента не всегда заключается в количестве полномочий, которые закреплены за ним Конституцией. Довольно часто сила президента определяется политическими факторами и, прежде всего, поддерживающим его парламентским большинством. Поэтому очевидно, что будет попытка подстроить парламент под президента, чтобы он смог реализовать свои замыслы. При этом может случиться, что изменения в Конституцию (если конституционный процесс будет продолжен), будут в очередной раз ориентированы на личность нового президента. Сейчас еще не ясно, насколько такая угроза реальна, но она возможна, о чем свидетельствует наш предыдущий опыт.

Конституция 2004 действительно несовершенна, но идеальных конституций в мире не существует, все они с недостатками. Безусловно, эти недостатки следует исправлять различными способами и не только непосредственным внесением изменений в основной закон, но и толкованием, если есть соответствующие институты, профессиональный Конституционный суд. Наша беда заключается в том, что кроме указанных недостатков, наша Конституция дискредитирована и делегитимизирована теми манипуляциями, которые учиняла с ней власть.

Все это можно исправить. Мы наработали неплохой, на мой взгляд, документ - концепцию изменений в Конституцию, которые можно было бы рассмотреть, конечно, с поправками, нюансами, определенными компромиссами. Это можно сделать, если есть политическая воля. Но из опыта очевидно, что любая конституционная комиссия, которая создана в ВР, так же, как Конституционный совет при Ющенко и Конституционная ассамблея при Януковиче, не способна подготовить текст изменений в Конституцию. Для этого требуется создание относительно большой рабочей группы, которая подготовила бы этот текст на основе политических компромиссов. Тогда уже в порядке, предусмотренном самой Конституцией, можно было бы принять в ВР этот проект. Но я очень сомневаюсь, что это возможно с нынешней Верховной Радой.

Сергей Головатый:

— По моему глубокому убеждению, то, что появилось в 1996 году как Конституция оказалось прочным орудием защиты украинской государственности. Она была принята легитимным, демократическим способом - парламентским голосованием. Поэтому и мозолила глаза Москве, которая в 1999 году поняла: что-то в Украине идет не так, как ей бы хотелось. Тогда в Беларуси Лукашенко уже провел свой референдум по Конституции, в Казахстане Назарбаев провел свой по двухпалатному парламенту, а в Украине все еще действовала эта Конституция. Тогда же возникла идея с ее изменением, которая провалилась в Конституционном суде.

В 2004 году в ожидании явно не промосковского президента надо было быстро менять Конституцию. Это сделали абсолютно нелегитимным образом депутаты - коммунисты, социалисты и СДПУ(о) Виктора Медведчука. Президента лишили части полномочий.

В 2010 году к власти приходит уже прокремлевский президент, и вдруг Конституционный суд вспоминает, что Конституция 2004 была принята нелегитимно, а Конституция 1996 года не такая уж и плохая, и возвращает президенту огромные полномочия. Когда же возникает диктатура, которую необходимо ослабить, вспоминают о Конституции 2004 года и возвращают ее.

Сегодня вопрос о Конституции появляется на повестке дня по требованию Кремля. Путин и Чуркин выходят на международную арену и требуют от Украины новой Конституции с федерализацией и вторым государственным языком. Почему Москва настаивает на изменении основного закона? Оказывается, в нашей Конституции есть что-то такое, что позволяет удерживать Украину в рамках государственности. На самом деле конституционный процесс не содержит каких-либо угроз, если, конечно, он не будет осуществляться под дудку Кремля.

Институционально Конституция может играть свою роль, но люди к этому не готовы, политики не готовы. Когда воевали Ющенко и Тимошенко - это не было борьбой президента и премьер-министра, это не была война институтов, это была борьба двух личностей или, если хотите, Кремля и Ющенко.

Сегодня часть Украины оккупирована, с российской юрисдикцией, а другая часть — Донбасс является lawless area (т. е. территорией беззакония), где нет ни украинского, ни российского закона, не действуют милиция и прокуратура. Является ли в такой страшной, сложной ситуации актуальным конституционный процесс? Во время войны наиболее актуальным является вопрос государственности и хотя бы условной территориальной целостности. В действующей Конституции все это заложено: унитарность, государственный язык, нерушимость границ, то, что не позволяло забирать Крым, размещать Черноморский флот РФ. Но эти институциональные основы не сработали.

Новый президент обещал вернуть Крым, сохранить территориальную целостность. Но как он это сделает, с помощью кого или чего — парламентско-президентской республики, того парламента, в котором засели антигосударственные группы? Как президент может осуществлять отпор агрессии, не имея полномочий? Как ему договариваться с правительством? Впрочем, если проанализировать, как происходило изменение конституционного строя (каждый раз незаконно), то можно сказать, что сейчас легитимной является только Конституция 1996 года. Та самая Конституция, которая дает президенту сильные полномочия. Сейчас конституционный процесс неуместен. Все усилия государства и общества должны быть направлены на обеспечение того инструментария, который предоставит президенту как главе государства и главнокомандующему возможности оперативно реагировать на ситуацию.

Что касается ликвидации недостатков Конституции, думаю можно воспользоваться методологией Европейского суда по правам человека. Помните, для того, чтобы обратиться в этот суд, нужно исчерпать все возможные внутренние средства? Давайте исчерпаем все возможные средства решения вопросов на уровне простого закона, без внесения изменений в Конституцию. Можно же простыми законами реформировать и судебную систему, и местное самоуправление, и вопрос борьбы с коррупцией. Если будут исчерпаны эти возможности, и дальнейшие действия будут невозможны из-за противоречия между ними и действующей Конституцией, тогда и начнем конституционный процесс. Конечно, если для этого будут благоприятные политические условия, так как при наличии рядом путинской России это невозможно.

Об этом эксперты рассказали на общественной дискуссии «Конституционная реформа: сценарии проведения, риски и угрозы». К сожалению, в этой дискуссии не приняли участие политики, народные депутаты, которые имеют непосредственное отношение к конституционному процессу. Не было также представителей Майдана, которые жаждут изменений, однако не выдвигают конкретных предложений.