Судебная реформа: дом начали строить не с фундамента, а со стен. Часть 2

На наш взгляд, главным недостатком судебной реформы образца 2015 года является ее бессистемность и хаотичность принимаемых решений, и вот почему.

Очевидно, что любая серьезная реформа (в том числе и судебная) предполагает комплексный подход, требует осуществления ряда взаимосвязанных последовательных шагов, которые в итоге принесут ощутимый результат. Какой алгоритм действий необходим для осуществления реальной реформы судоустройства в Украине?

Концепция. Подготовка и утверждение концепции позволяют обществу понять, какие шаги будет предпринимать государство при реформировании судебной власти. При этом необходимо определиться по поводу основных положений будущей реформы. Например, будут ли функционировать в Украине специализированные суды, какой будет система построения судов — из трех или же из четырех звеньев, будут ли избираться судьи общинами или назначаться (избираться) определенными органами государственной власти и пр. Также необходимо «выписать» порядок реализации принципов независимости судей, пределы судейского иммунитета, принципы формирования Высшего совета юстиции, квалификационной (дисциплинарной) комиссии (комиссий), органов судейского самоуправления, определить действенные механизмы исполнения судебных решений и т.д.

Подобная концепция должна разрабатываться и согласовываться всеми ведущими парламентскими силами, в том числе и с учетом мнения оппозиции, а также судейского корпуса и общественности. Это позволит избежать ситуации, когда при смене политических элит новая властная команда снова начинает реформировать суды и органы, обеспечивая их функционирование «под себя».

Дорожная карта. Утверждение четкой последовательности и сроков проведения реформы, то есть формирование так называемой дорожной карты, чтобы все последующие действия власти были прогнозируемы и сохранялась возможность контроля над их реализацией со стороны общественности. Такая дорожная карта должна стать неотъемлемой частью Концепции.

Изменения в Конституцию. Очевидно, что концептуальные изменения невозможны без внесения изменений в Основной Закон Украины. На эту проблему уже неоднократно обращали внимание эксперты Венецианской комиссии, и в политической среде существует консенсус по этому вопросу, особенно в части снижения влияния политических органов на формирование и функционирование судебной власти. Следовательно, воплощение основных подходов, закрепленных в концепции, в разделе «Правосудие» Конституции Украины, а также внесение изменений в другие конституционные нормы, регулирующие порядок формирования и деятельности судебной власти, являются ключевыми шагами в проведении реформы.

Совершенствование законодательной базы. Следующим логическим шагом является принятие на основе новых конституционных положений соответствующих законов. В данном случае речь должна идти не только о новом законе о судоустройстве и статусе судей, но и о целом пакете законов, в частности, о Высшем совете юстиции, об исполнительном производстве (об исполнении судебных решений), об общественном контроле за деятельностью судебной власти. Существенные изменения должны быть внесены в положения практически всех процессуальных кодексов. Кроме того, усовершенствования требуют также положения законодательства о гарантиях финансовой независимости судов и судей и о предотвращении влияния на них со стороны органов законодательной и исполнительной власти.

Реализация принятых законодательных новелл. Этот этап не менее важен, чем предыдущие, ведь не секрет, что в Украине реформы заканчиваются в основном на стадии принятия соответствующего закона, тогда как практическое воплощение принятых законов сопровождается целым рядом проблем, и ожидаемый эффект от внедрения реформ не достигается.

На этой заключительной стадии целесообразно провести переаттестацию или проверить на соответствие занимаемой должности судей, регулярно принимающих решения, в которых Европейский суд по правам человека констатирует нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также провести финансовый мониторинг соответствия поданных ими деклараций о доходах их реальным расходам и т.п.

Как перед осуществлением указанных выше шагов, так и при реализации перечисленных этапов реформы необходимы постоянные консультации с европейскими экспертами. Лишь после учета их предложений, если мы действительно хотим гармонизировать отечественное законодательство с европейскими стандартами, следует воплощать те или иные законодательные новации.

Только последовательно реализовав указанные шаги, можно говорить о проведении судебной реформы и вполне обоснованно ожидать приемлемого результата — усовершенствования функционирования судебной системы и надлежащей защиты прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц.

К большому сожалению, новый этап судебной реформы начался не в указанной последовательности, а так, словно дом начинали строить не с фундамента, а со стен. Проведенная реформа не стала системной, а предусмотренные ею изменения больше напоминают срочное латание дыр на дороге весной после схода снега.

В результате мы получили непонятный «законодательный продукт»: отдельные изменения в Закон Украины «О Высшем совете юстиции» о порядке его формирования, а также новую редакцию Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», но без изменения положений, определяющих материально-техническое обеспечение судей и судов.

Показательно также утверждение председателя Комитета Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики и правосудия Р. Князевича, что принятие такого компромиссного решения позволит продолжить работу над этим законопроектом, а также направить его для экспертного заключения Венецианской комиссии. И с учетом того, когда Венецианская комиссия представит свое экспертное видение по поводу документа, в случае необходимости предложить определенные изменения до того момента, как законопроект вступит в силу.

Открытым остается вопрос о целесообразности такой авральной подготовки и принятии с нарушением соответствующей процедуры этого закона, если его положения еще могут быть изменены до вступления его в силу. Более того, непонятно, почему решение об обращении в Венецианскую комиссию не было принято после подготовки полного текста законопроекта профильным комитетом, но до его рассмотрения и принятия народными депутатами в сессионном зале. По нашему глубокому убеждению, любой адекватный специалист в сфере законопроектной работы (а они в Украине есть) даст однозначный ответ — целесообразнее было бы учесть мнение экспертов, в том числе и иностранных специалистов, еще на стадии разработки законопроекта, даже до регистрации его в Верховной Раде. Почему же тогда отечественные парламентарии изобретают наш украинский велосипед и делают все с точностью до наоборот?

Более того, вызывает сомнения срок, определенный в переходных положениях принятого закона (один месяц), за который, по словам Р. Князевича, планируется обратиться в Венецианскую комиссию за получением экспертного заключения, предварительно переведя текст законопроекта на один из рабочих языков комиссии, получить это заключение, разработать на его основе законопроект о внесении изменений в положения закона, которые еще не вступили в силу, соблюсти предусмотренные Законом Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины» процедуры принятия законопроекта и направить принятый закон на подпись президенту Украины.

Еще большее удивление вызывает заявление Р. Князевича о том, что все положения, касающиеся процессуальных кодексов, изымаются из тела законопроекта, и лишь со временем они должны лечь в основу комплексного законопроекта о внесении изменений в процессуальные кодексы Украины. Непонятно при этом, для чего нужна была спешка с подготовкой и принятием законопроекта, преследовавшего цель провести судебную реформу и предусматривавшего усовершенствование в том числе положений процессуальных кодексов, если принятие этих изменений в итоге отложено на неопределенное время.

В целом законодательные изменения в регулирование вопросов судоустройства и статуса судей, принятые парламентом в 2014 году, носили похожий характер. В частности, с принятием Закона Украины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», кроме обнуления состава Высшего совета юстиции, Высшей квалификационной комиссии, были усовершенствованы те нормы Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», которые в наименьшей степени отвечали европейским стандартам и с помощью которых прошлый политический режим оказывал влияние на суды. При принятии этого закона парламентарии сделали правильный вывод: без внесения изменений в Конституцию Украины дальнейшие изменения будут малоэффективны.

С этим утверждением согласны и законодатели парламента текущего созыва, анонсируя соответствующие изменения в Основной Закон Украины уже в сентябре-октябре 2015 года. Новые конституционные положения о правосудии автоматически сделают необходимым, как минимум, принятие нового законодательства о судоустройстве и статусе судей и о Высшем совете юстиции. Возникает логичный вопрос: зачем нужно было на полгода принимать закон, определяющий деятельность судебной власти, и закладывать в нем такие долговременные процессы, как, например, аттестация судей (сроки такой аттестации от шести месяцев для судей Верховного суда Украины до двух лет для судей апелляционных судов, см. п. 6 заключительных и переходных положений из текста законопроекта реестр. №1656 от 26 декабря 2014 года, подготовленного ко второму чтению)? А может, реформа на этом и закончится? Не хотелось бы думать, что внедряемая судебная реформа не является такой по сути, что это лишь имитация. В то же время надеемся, что после стабилизации ситуации в стране реформа будет проведена в соответствии с предложенным нами алгоритмом действий.

P.S. Пока статья готовилась к печати, президент Украины подписал Закон Украины «Об обеспечении права на справедливый суд». Вместе с тем подписание закона не снимает поднятых в статье вопросов.

(Продолжение следует)