Право на мирні зібрання — європейський підхід і українські законопроекти

Право на свободу мирних зібрань є фундаментальним, гарантованим Конституцією України: «Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити зібрання, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування» (ст. 39). Але в Україні досі немає закону, що регулює проведення таких зборів.

На нагальній необхідності ухвалити положення про свободу мирних зібрань наголошують і міжнародні органи. У справі «Вєренцов проти України» заявник був визнаний винним за те, що «порушив порядок організації й проведення демонстрації», і засуджений до трьох діб адміністративного затримання на підставі положень Кодексу про адміністративні правопорушення. Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) ухвалив рішення, що за умов, коли не існує жодних чітких і передбачуваних законодавчих положень щодо регламентування порядку організації і проведення демонстрацій, засудження заявника за порушення неіснуючої процедури несумісне зі ст. 7 (ніякого покарання без закону) і ст. 11 (свобода зібрань та об’єднання) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Крім того, ЄСПЛ постановив, що порушення відповідно до цих статей «випливає із законодавчої прогалини щодо свободи зібрань, яка залишилася в українській правовій системі протягом більш як двох десятиліть». У справі Шмушковича ЄСПЛ аналогічним чином установив порушення ст. 11 ЄСПЛ через штраф, накладений на заявника за нібито несвоєчасне повідомлення про пікет, який він організував у 2009 році, коли були відсутні чіткі й передбачувані законодавчі положення, що регулюють порядок організації та проведення демонстрацій.

Європейська комісія за демократію через право (Венеційська комісія) надала на прохання України висновок щодо проектів законів, які стосуються гарантій свободи мирних зібрань (законопроекти №3587 і №3587-1). Спільний висновок було прийнято Венеційською комісією на пленарному засіданні у Венеції в жовтні 2016 року.

Рекомендації для законопроектів, зокрема, містять такі пункти:

— визначення зібрань, передбачені в обох законопроектах, повинні бути звужені. Термін «подія» в цих визначеннях слід замінити словами «збір людей для експресивних цілей», що є невід'ємною частиною концепції зібрань;

— згоду стосовно обмеження свободи зібрань має бути виключено з обох проектів законів;

— винятки з правила, згідно з яким тільки суди можуть накладати обмеження на свободу зібрань, повинні бути представлені в обох проектах;

— правоохоронні органи повинні мати право накладати певні необхідні та пропорційні обмеження під час зборів без судового наказу. У проектах законів мають бути викладені умови, за яких правоохоронні органи у певних випадках можуть застосовувати примус;

— слід чітко визначити список зібрань, які не вимагають повідомлення, в тому числі невеликих і спонтанних зібрань;

— потрібно вказати орган, який повинен бути повідомлений про таке зібрання до початку його проведення. Єдиний підхід є кращим, ніж безліч повідомлень органів, зазначених у проекті закону;

— вимогу про те, що повідомлення повинно містити інформацію про «цілі зібрання», слід виключити. Неправильна оцінка в повідомленні щодо кількості учасників і тривалості зібрання не повинна мати негативні наслідки для права на свободу мирних зібрань;

— посилання щодо необхідності «спеціального дозволу» в разі тимчасового обмеження дорожнього руху повинні бути вилучені.

Загалом доволі об’ємний висновок містить цілу низку інших вельми цікавих констатацій Венеційської комісії, підбірку яких «Ракурс» підготував для своїх читачів.

Захисту підлягають тільки мирні зібрання. Збори повинні вважатися мирними, якщо їх організатори сповідували мирні наміри й проведення зборів не має насильницького характеру. Однак, як зазначив ЄСПЛ у справі Швабе і М. Г. проти Німеччини, «не можна відбирати право екстремістів з насильницькими намірами, які не є членами організаційної групи, приєднатися до демонстрації. Навіть якщо існує реальна небезпека публічної демонстрації в результаті заворушень та в результаті подій, що знаходяться поза контролем тих, хто організовує такі зібрання». Таким чином, сплановане зібрання низки осіб у державному або приватному просторі для вираження загальних цілей повинне вважатися мирним зібранням навіть у тих випадках, коли певні учасники не є мирними, і всі дії, вжиті урядом, у тому числі заходи розгону й заборони, повинні бути відповідно до принципу необхідності й пропорційності. Таким чином, посилання на мирний характер заходу у визначенні «зібрання», що міститься в обох проектах, не повинно призвести до повної відмови від передбаченого законом захисту у випадках, коли є тільки спорадичні прояви немирної діяльності деяких учасників зібрань.

Той факт, що збори заборонені законом, не означає, що вони не можуть бути проведені з метою висловлення своєї думки. В такому випадку учасники такого зібрання повинні розглядатися як такі, що здійснюють своє основне право на свободу зібрань. Той факт, що зібрання вважаються незаконними з боку влади (наприклад, через відсутність попереднього повідомлення), не є достатньою підставою, щоб заперечувати право на свободу зібрань. Крім того, термін «мирне» слід тлумачити як поведінку, яка може дратувати чи ображати, і навіть поведінку, яка тимчасово заважає або перешкоджає діяльності третіх осіб, які можуть вважатися нелегалами відповідно до внутрішнього законодавства.

Повідомлення про спонтанне зібрання не може бути подане протягом терміну, установленого законом. Проте визначення «спонтанного зібрання» повинні чітко та ясно вказувати, чому спонтанне зібрання без попереднього повідомлення все одно буде легітимним і законним. Зокрема, корисно буде додати, що негайний відгук на настання певної події не може бути відкладено й у результаті процедуру повідомлення, передбачену законом, практично неможливо здійснити.

Проектом передбачено, що «тільки організатори заходу (або учасники події, яка організовуються без організатора) мають право визначати, чи є подія мирним зібранням». Зміст цього положення є не зовсім чітким. Не прийнятно вважати, що тільки організатор або учасники зібрання повинні мати виняткове право вирішувати, чи є зібрання мирним. Оскільки тягар доведення насильницьких намірів організатора демонстрації лежить на владі. Державні та правоохоронні органи повинні мати право вирішувати питання про те, мирний чи не мирний характер мають зібрання, щоби вжити необхідних заходів з метою запобігання вчиненню злочинів. Таке рішення повинно ґрунтуватися на об’єктивній оцінці ситуації, і повинна бути можливість оскаржити його в суді.

Організаторам або учасникам зібрань не повинно бути надано повне право на свій розсуд визначати, може особа чи не може вважатися учасником зібрання. У будь-якому разі права учасників зборів не повинні залежати від рішення, прийнятого організатором.

Як зазначено в Загальних керівних принципах щодо свободи зібрань, «відповідно до міжнародного права в галузі прав людини в національному законодавстві немає необхідності вимагати попереднього повідомлення про зібрання». Проте ст. 6 не відповідає ст. 39 Конституції України, яка передбачає, що «громадяни мають право збиратися мирно, про що завчасно сповіщати органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування». Більш того, у своєму Рішенні від 19 квітня 2001 року щодо офіційного тлумачення ст. 39 Конституції Конституційний суд України вважає, що ця стаття передбачає: «організатори заходів зобов’язані заздалегідь повідомити вказані вище органи й зробити це в прийнятні терміни до початку заходу».

«Забезпечення безпеки учасників» не може розглядатися як єдине обґрунтування для вимоги про повідомлення. Метою повідомлення є і має бути: дозволити державі забезпечити необхідні заходи для полегшення свободи зібрань та охорони громадського порядку, громадської безпеки й права на інші свободи. Наприклад, навіть коли зібрання зі значним числом учасників не викликає будь-яких питань безпеки, воно все ще може викликати порушення правил дорожнього руху та прав інших осіб, які можуть зажадати заходів, необхідних для забезпечення альтернативних маршрутів.

По-друге, незрозуміло, хто повинен оцінити, чи є необхідність, яка вимагає повідомлення про «забезпечення безпеки учасників». Хоча проект ст. 6 не дає організаторам права визначати це питання, прочитавши це положення разом зі ст. 5 («тільки організатор заходу має право визначати, чи є подія мирним зібранням») і ст. 16 («відсутність повідомлення про проведення зібрання не може розглядатися як підстава для обмеження свободи зібрань»), складається враження, що організатор матиме повну свободу дій, щоб вирішити, чи потрібне повідомлення, чи ні. Якщо така інтерпретація правильна, то це рішення не є ідеальним, оскільки організатори, як правило, не мають достатнього досвіду й інформації з питань безпеки, які можуть відбуватися в процесі зібрання. У будь-якому разі, якщо український законодавець бажає зробити повідомлення про зібрання необов’язковим, то відповідно до міжнародних стандартів та в інтересах послідовності першим кроком було би правильно внести зміни із цього питання до Конституції.

Вимога до організаторів повідомити про приблизну тривалість зібрання може бути законною, однак інформація про точну тривалість зібрання здається надмірною.

Невірно зазначена кількість учасників не повинна мати негативні наслідки для реалізації права на свободу зібрань учасників.

Положеннями ст. 13 проекту закону №3587 передбачено, що влада повинна негайно надати організатору письмове підтвердження про отримання повідомлення із зазначенням часу його отримання. Тобто несвоєчасне підтвердження буде рівносильне прийняттю умов, що містяться в повідомленні. Крім того, ст. 13 передбачає, що влада не має права відмовити в реєстрації повідомлення про проведення зборів та повинна зареєструвати повідомлення.

Ст. 9 цього ж законопроекту не передбачає, що «мирне зібрання може бути проведено в будь-якому громадському місці», і, здається, виключає будь-яку можливість проведення мирних зібрань у приватних приміщеннях або спорудах. Як зазначено в Загальних керівних принципах 2010 року: «В цілому власники можуть законно обмежити доступ до своєї власності для будь-кого. Проте спостерігається помітна тенденція до приватизації громадських просторів у ряді юрисдикцій, і це має потенційно серйозні наслідки для зборів, вираження думок й інакомислення. Держава може в деяких випадках забезпечити доступ до приватних місць для проведення мирних зібрань. У справі «Епплбі та ін. проти Сполученого Королівства» (справа про свободу висловлювань поглядів у приватному володінні торгового центру) ЄСПЛ заявив, що ефективне здійснення свободи вираження поглядів «може зажадати позитивних заходів захисту, навіть у сфері відносин між окремими особами». Свобода зібрань у приватних приміщеннях може бути гідним захистом, де було порушено сутність права. Тому виключення місць, що знаходяться у приватній власності, не має бути абсолютним, беручи до уваги обов'язок органів державної влади забезпечити доступ до зібрання, коли воно проводиться в такому місці.

Ряд положень законопроекту спрямовано на регулювання мети зібрань у контексті немирних зборів. До них належать статті, в яких перелічено такі підстави для обмеження, як, зокрема, «мета зборів полягає в ліквідації незалежності України, насильницькій зміні конституційного ладу, зміні території або державного кордону України, захоплення державних або громадських будівель чи споруд, що перешкоджають діяльності Збройних сил України або військових частин» або «мета зібрань полягає в ліквідації незалежності України, зменшенні її території або звуженні державного кордону України». Слід зазначити, що тільки необхідні та співмірні втручання дозволено, і що нормативне регулювання зібрань має здійснюватися в питаннях часу, місця і способу, а не мети зібрань. Поки зібрання залишаються мирними, обмеження такого роду є втручанням у свободу зібрань, оскільки вони представляють собою обмеження щодо мети. Прийняття запропонованого обмеження свободи зборів не відповідає міжнародним стандартам. ЄСПЛ прямо заявив, що прохання про відділення частини території країни не може бути підставою для обмеження свободи зібрань, якщо його відстоюють мирним шляхом.

Відповідно до законопроекту, «тимчасове блокування вулиць і доріг або обмеження руху інших осіб або транспортних засобів на час проведення зібрання» не може розглядатися як підстава для обмеження свободи зібрань. Це положення має бути виписано більш детально. Можливо, також слід передбачити ситуації, коли необхідно обмежити свободу зібрань із метою захисту прав і свобод інших осіб, зокрема, у контексті тимчасового блокування вулиць тощо. ЄСПЛ вказав, що «навмисне серйозне порушення демонстрантами особистого життя і діяльності інших громадян, що порушує законодавство про мирні зібрання в громадському місці, можна вважати «ганебним актом». Тому за таку поведінку може бути встановлено накладення штрафів і навіть застосовано кримінальну відповідальність». Рекомендується використати в кінці цього положення формулювання ЄСПЛ із зазначенням слів «у разі вчинення незначного правопорушення, вчиненого під час звичайного здійснення права на свободу мирних зібрань».

На практиці немає великої різниці між поняттями «мирне зібрання» та «немирне зібрання». Наприклад, поліції іноді необхідно затримати буйногоо учасника мирного зібрання під час проведення такого зібрання. Було б недоцільно в таких чи подібних обставинах чекати судового рішення до введення таких обмежень і вжиття заходів в інтересах громадської безпеки, у тому числі і безпеки інших учасників. Таким чином, виключення з цього правила, що тільки суди можуть обмежити свободу зібрання, є необхідним, наприклад, у невідкладних випадках, пов'язаних із загрозою життю. Рекомендується передбачити в законі можливість правових, необхідних і пропорційних обмежень, які не потребують попереднього втручання суду.

Захист учасників зібрання повинен бути обов'язком правоохоронних органів, а не органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.

Доцільною є стаття, що передбачає необхідність для правоохоронних органів визначити представника, уповноваженого взаємодіяти з організатором зборів. Це узгоджується з прецедентним правом ЄСПЛ, в якому наголошується, що обов'язок влади спілкуватися з організатором зібрання є невід'ємною частиною їх повноважень щодо забезпечення мирного проведення зібрання з метою запобігання заворушенням і для забезпечення безпеки всіх громадян, які беруть у ньому участь.

Законопроект забороняє в досить широкому сенсі будь-яку форму втручання поліції в зібрання. Відповідно до нього, поліція може втрутитися в тому випадку, коли в разі одночасних зібрань сторони повинні бути відведені на безпечну відстань один від одного. Важко зрозуміти, чому не слід у виняткових випадках і при суворо визначених обставинах також мати можливість втручатися і в інших ситуаціях під час зборів, коли це необхідно, якщо такі заходи здійснюються відповідним чином, зокрема, коли права і свободи інших осіб під загрозою. Тут очевидно можуть бути певні ситуації, коли призупинення або розгін зібрання стає необхідним для підтримання громадського порядку або захисту прав і свобод інших осіб, зокрема, права на життя. Аналогічно може виявитися неможливим на практиці зупинення і затримання злочинця, не перешкоджаючи зібранню в тій чи іншій формі. Рекомендується переглянути всі заборони на такі втручання з боку влади, що містяться в проекті закону у світлі цих міркувань.

Ст. 9 визначено, що співробітники правоохоронних органів не можуть перешкоджати учасникам у вираженні в будь-якому вигляді своїх точок зору, що є корисним застереженням. Проте виняток допускається, якщо «такий спосіб вираження суперечить закону». Це розмите твердження, ймовірно, призведе до надмірного втручання, оскільки це може бути витлумачено занадто широко, охопивши все, що міститься в законодавстві. Слід нагадати, що обмеження основних прав на свободу зібрання або вираження припустимі лише у випадках, прямо передбачених у Конституції та міжнародних договорах із прав людини. Тому рекомендується видалити цю фразу або вибрати більш конкретне формулювання відповідно до норм Конституції та міжнародних договорів з прав людини.

Відповідно до законопроекту, в разі, якщо державний орган отримує під час або після проведення зборів постанови, вимоги або інші звернення, він повинен забезпечити їх розгляд за участю організатора. Необхідність у такому положенні є не зовсім зрозумілою. Можна припустити, що цей намір полягає в тому, щоби зменшити соціальну напруженість, і він заслуговує на високу оцінку. Проте це не повинно бути витлумачено як прямий обов’язок представників зібрання, щоб почули і розглянули їхні проблеми.

Крім дотримання попередніх обмежень, що накладаються судом, правоохоронні органи також повинні мати право накладати певні обмеження під час зібрання при дотриманні принципу пропорційності, якщо це виявиться необхідним для досягнення однієї з законних цілей, передбачених у ст. 39 Конституції. Це положення регулює дії правоохоронних органів у тих випадках, коли зібрання перестають бути мирними. Однак це положення не передбачає умов, за яких правоохоронні органи можуть відповідним чином застосовувати силу. Насправді в проекті закону не передбачено жодного положення, що визначає умови для застосування сили з боку співробітників правоохоронних органів. Ця прогалина повинна бути заповнена.

У той час як співробітники правоохоронних органів зобов'язані зробити все можливе, щоб уникнути зриву заходів, вони не повинні бути покарані за нездатність зробити це в тому випадку, якщо вони доклали всіх зусиль, щоб запобігти нанесенню шкоди зібранню та його учасникам. Навіть якщо така нездатність запобігти шкоді відбувається через відсутність достатньої кількості поліцейських на місці, це не буде визначатися як окрема відмова присутніх співробітників поліції, але нестача ресурсів повинна бути пояснена їхньому керівництву.