Іноземний досвід судочинства: через оцінювання до досконалості

Питання оцінки якості системи правосуддя поставало не лише перед громадськістю та судовою системою США, про що йшлося у попередній статті. Показовим є й досвід Сінгапуру, де 1990 року розпочалася судова реформа. До реформування судову систему спонукала нагальна необхідність: суди нижчого рівня Сінгапуру були просто завалені справами, які накопичувалися і не розглядалися по 10 років через неспроможність системи «перетравити» увесь цей вал. Траплялося, що сторони очікували призначення справи до слухання цілих чотири роки! А на розгляд апеляцій відводилося два-три роки.

Реформування системи правосуддя у Сінгапурі почалося із запровадження Судової хартії, яка мала посприяти підвищенню рівня доброзичливості судів до користувачів, а це не лише коректне ставлення до сторін, а, в першу чергу, — зменшення тривалості проваджень. Для цього було вжито певних заходів. Причому вельми успішно.

Окрім цього, було запроваджено заходи, що сприяли покращенню судового менеджменту. У судах почали застосовувати кращі практики управління, а керівників судів почали вчити навичкам лідерства. До речі, навчання лідерству було не дешевим, витрачалися чималі кошти, бо працівників суду відправляли вчитися у кращі університети, у тому числі за кордон. Адміністрування судом, так само, як і адміністрування бізнесом, почало ґрунтуватися на вмінні прогнозувати; застосуванні методик стратегічного планування; умілому використанні інформації; розробці політик у сфері управління персоналом; забезпеченні продуктивності судових проваджень шляхом використання інформаційно-комунікаційних технологій; посередництві; регулярному проведенні досліджень з метою з’ясування рівня задоволеності користувачів судовими послугами.

Вже за кілька років сінгапурські суди спромоглися ліквідувати всі ті страшні «завали», справи до слухання почали призначати оперативно, протягом місяця.

Наприкінці 90-х у судах нижчого рівня Сінгапуру запровадили такий інструмент вимірювання якості роботи суду, як «Система показників правосуддя». У вересні 2000 року цю систему показників було замінено її електронною версією — eJustice Scorecard System. Інформація щодо діяльності судів збирається і групується за чотирма категоріями, відповідно до принципів Збалансованої системи показників: 1) зв’язки з громадськістю; 2) внутрішні процеси; 3) навчання; 4) фінансування.

Цікаво, що всі ці новації суди нижнього рівня Сінгапуру сприйняли охоче, вони були зацікавлені у покращенні якості своєї роботи. Тому активно запроваджували нові правила роботи. За це суди нижчого рівня отримали у 2006 році Премію якості Сінгапуру — нагороду, яка вручається на знак визнання відповідності найвищим стандартам якості.

Різні, але схожі системи оцінки якості роботи судів запроваджувалися і в Європі наприкінці 90-х років. Зокрема, у Нідерландах та Фінляндії було ініційовано розробку комплексних систем якості для судів. Звичайно, у європейських судах не було такого страшного стану речей, як у Сінгапурі, але досконалість не знає меж, як і прагнення до неї.

У Нідерландах питання оцінки якості функціонування судів розглядалося як частина великої програми реформування судової влади. Було реалізовано кілька новаторських проектів, один із яких стосувався питання якості. Головною метою цього проекту було створення такої системи вимірювання, яка б надала судам можливість оцінити рівень якості власної роботи та визначити зони, що потребують удосконалення.

Систему вимірювання створила за три роки невелика команда, до якої входили судді, працівники апарату судів, радники Міністерства юстиції та експерти з Агентства якості судової системи (PRISMA). З огляду на негативний досвід США із використанням Стандартів якості функціонування судів першої інстанції, проектна група прагнула створити «легку» систему оцінювання, що має бути добре зрозумілою, дуже простою для реалізації та не потребувати значних ресурсів. Тож командою було визначено лише п’ять аспектів вимірювання: 1) незалежність та чесність; 2) своєчасність проваджень; 3) однакове застосування законодавства; 4) спеціальні знання (компетентність); 5) ставлення до сторін.

По кожному з цих аспектів вимірювання було розроблено кілька показників, а також запропоновані конкретні інструменти збору необхідної інформації — судова статистика, опитування (користувачів судових послуг та працівників апарату), інспекції для збирання та презентації відповідних даних.

Для візуального представлення результатів оцінювання якості було розроблено спеціальну комп’ютерну програму — «Дошку якості». Так само, як і в сінгапурській системі показників eJustice, на цій «дошці» показники згруповано по чотирьох квадрантах, що використовуються у Збалансованій системі показників. Залежно від результатів оцінювання підсумок представляється одним із трьох кольорів: зеленим (хороша якість), жовтим (нейтральна) та червоним (якість потрібно поліпшувати).

Систему вимірювання якості функціонування судів було апробовано у 2000–2001 роках у трьох пілотних судах — районних судах Роермонда та Маастріхта, а також у відділі щодо кримінальних справ районного суду Амстердама. Після закінчення фази апробації та створення у 2002 році Судової ради Нідерландів удосконалена версія системи вимірювання стала частиною Комплексної системи оцінювання якості функціонування судової влади Нідерландів RechtspraaQ. Ця система розроблена у відповідності до моделі INK (нідерландська версія моделі ділової досконалості EFQM) і складається з дев’яти елементів, згрупованих за трьома категоріями (нормативна база, інструменти вимірювання та інші елементи).

Щодо нормативної бази, то нормативи якості представлені у вигляді контрольного списку, який може використовуватися керівниками судів для покращення якості роботи суду. Нормативи охоплюють багато аспектів, які вважаються судами важливими для якості роботи судової системи та необхідними для задоволення вимог сторін, безпосередньо зацікавлених у якості роботи судів.

Як інструменти вимірювання кожен суд має використовувати ті самі інструменти, що пропонує для аналізу стандартизована система INK. Такі дослідження суди мають проводити кожні два роки. У рамках оцінювання керівники суду повинні проаналізувати досягнення у сфері якості. Крім дослідження стану роботи, кожен суд мусить раз на чотири роки проводити опитування користувачів судових послуг та працівників апарату суду з метою визначення рівня їх задоволеності. Інспекційні візити до судів здійснюються теж раз на чотири роки. Усі суди має відвідати незалежна комісія, яка складається з осіб, що розуміються на роботі судів, але працюють поза їх межами, наприклад, університетський професор права, адвокат та прокурор. На основі цих візитів готується загальний звіт щодо якості функціонування судової системи Нідерландів.

Крім дослідження стану роботи, опитувань з метою визначення рівня задоволеності та інспекційних візитів до судів, проводяться ще й аудиторські перевірки. Під час таких перевірок працівники апарату суду визначають, чи відповідає суд критеріям, які визначено системою вимірювання якості функціонування судів.

Комплексна система оцінювання RechtspraaQ включає також аналіз роботи суддів колегами та процедуру розгляду скарг. Аналіз роботи працівників суду їхніми колегами проходить у формі професійних консультацій між суддями, переважно з метою покращення якості роботи окремих суддів. Під час аналізу велика увага приділяється взаємодії судді зі сторонами під час слухань, а також якості індивідуальної роботи судді. Паралельно з утворенням у січні 2002 року Судової ради було запроваджено спільну для всіх судів процедуру подання скарг. Головна мета такої процедури полягає в забезпеченні однакового ставлення до скарг, які надходять до різних судів.

У Фінляндії 1999 року було започатковано пілотний проект щодо якості судів, який охопив усі суди в юрисдикції Апеляційного суду м. Рованіємі. Задля цього було утворено комітет з розробки, який очолив голова найбільшого в окрузі районного суду, а також посаду координатора з питань якості та робочі групи з питань якості. Вибір тем для обговорення у робочих групах здійснювався за наслідками конференцій з питань якості. Такі конференції за участі суддів, суддів-практикантів та різних зацікавлених сторін проводяться у Фінляндії кожної осені. На цих заходах робочі групи з питань якості звітують про проведену роботу. Звіти кожного окремого члена групи збираються разом і об’єднуються у щорічному Звіті щодо якості, копії якого надаються всім судам у Фінляндії та численним зацікавленим сторонам.

У 2003 році фінському правосуддю запропонували і свою систему оцінювання — «Контрольні значення показників якості судочинства», які мають використовуватися для вимірювання різних аспектів діяльності судів. Зазначені показники застосовуються в судах, що належать до юрисдикції Апеляційного суду м. Рованіємі, як джерело інформації щодо вдосконалення якості роботи. Вони також є інструментом навчання й професійного зростання суддів та працівників апарату суду, а також засобом стимулювання дискусій між судами та користувачами судових послуг.

«Контрольні значення показників якості» включають 40 критеріїв якості за шістьма важливими для роботи суду аспектами: 1) розгляд справ (дев’ять критеріїв); 2) рішення у справах (сім критеріїв); 3) ставлення до сторін та публіки (шість критеріїв); 4) оперативність проваджень (чотири критерії); 5) компетентність та професійні навички (шість критеріїв); 6) організація та менеджмент судочинства (вісім критеріїв).

Усі критерії якості аналізуються, а результати представляються за шестибальною шкалою. У рамках оцінювання підраховується сума окремих показників критеріїв якості. Сума дає уявлення про те, наскільки вдалося покращити якість та як близько суд підійшов до максимально можливого результату, який визначений у 210 балів. Для збирання інформації використовуються різні методи аналізу — від самооцінювання, опитувань, експертних оцінок до статистичного аналізу та реагування з боку судів.

Регулярність проведення такого оцінювання — від трьох до п’яти років. У період між цими основними оцінюваннями проводяться ще й проміжні оцінювання. Наприклад, такий критерій, як «оперативність провадження», потребує щорічного моніторингу цього показника.

У 2005 році цей проект було нагороджено «Кришталевими терезами правосуддя» — нагородою Ради Європи та Європейського Союзу, яку вручають організаціям, що ініціювали новаторський проект у сфері цивільного судочинства.

Отже, закордонний досвід переконує, що участь судів у процесі пошуку шляхів покращення якості їх роботи, їхня провідна роль у створенні системи показників оцінювання є запорукою позитивних змін у системі судочинства.

Підготувала Інга ЛАВРИНЕНКО

Автор статті висловлює вдячність Проекту «Справедливе правосуддя» за сприяння в отриманні інформації.