Зарубежный опыт судопроизводства: через оценивание к совершенству

Вопросы оценки качества системы правосудия возникали не только перед общественностью и судебной системой США, о чем шла речь в предыдущей статье. Показателен и опыт Сингапура, где в 1990 году началась судебная реформа. К реформированию судебную систему подтолкнула насущная необходимость: суды низшего уровня Сингапура были просто завалены делами, которые накапливались и не рассматривались по 10 лет из-за неспособности системы «переварить» весь этот вал. Случалось, что стороны ждали назначения дела к слушанию целых четыре года! А на рассмотрение апелляций отводилось два-три года.

Реформирование системы правосудия в Сингапуре началось с внедрения Судебной хартии, которая должна была поспособствовать повышению уровня доброжелательности судов к пользователям, а это не только корректное отношение к сторонам, а, в первую очередь, — сокращение продолжительности производств. Для этого были сделаны определенные шаги. Причем весьма успешно.

Кроме этого, были предприняты меры, способствующие улучшению судебного менеджмента. В судах начали применять лучшие практики управления, а руководителей судов начали учить навыкам лидерства. Кстати, обучение лидерству было не дешевым, тратились немалые средства, поскольку работников суда отправляли учиться в лучшие университеты, в том числе за границу. Администрирование судом, так же, как и управление бизнесом, начало основываться на умении прогнозировать; применении методик стратегического планирования; умелом использовании информации; разработке политик в сфере управления персоналом; обеспечении производительности судебных производств путем использования информационно-коммуникационных технологий; посредничестве; регулярном проведении исследований с целью выяснения уровня удовлетворенности пользователей судебными услугами.

Уже через несколько лет сингапурские суды смогли ликвидировать все эти жуткие «завалы», дела к слушанию начали назначать оперативно, в течение месяца.

В конце 90-х в судах низшего уровня Сингапура ввели такой инструмент измерения качества работы суда, как «Система показателей правосудия». В сентябре 2000 года эту систему показателей заменили электронной версией — eJustice Scorecard System. Информация о деятельности судов собирается и группируется по четырем категориям в соответствии с принципами сбалансированной системы показателей: 1) связи с общественностью; 2) внутренние процессы; 3) обучение; 4) финансирование.

Интересно, что все эти новации суды нижнего уровня Сингапура приняли охотно, они были заинтересованы в улучшении качества своей работы. Поэтому активно вводили новые правила работы. За это суды низшего уровня получили в 2006 году Премию качества Сингапура — награду, которая вручается в знак признания соответствия высоким стандартам качества.

Разные, но похожие системы оценки качества работы судов вводились и в Европе в конце 90-х годов. В частности, в Нидерландах и Финляндии инициировали разработку комплексных систем качества для судов. Конечно, в европейских судах не было такого кошмарного положения дел, как в Сингапуре, но совершенство не знает границ, как и стремление к нему.

В Нидерландах вопросы оценки качества функционирования судов рассматривались как часть большой программы реформирования судебной власти. Было реализовано несколько новаторских проектов, один из которых касался вопроса качества. Главной целью этого проекта было создание такой системы измерения, которая предоставила бы судам возможность оценить уровень качества своей работы и определить зоны, требующие усовершенствования.

Систему измерения создала за три года небольшая команда, в которую входили судьи, работники аппарата судов, советники Министерства юстиции и эксперты из Агентства качества судебной системы (PRISMA). Принимая во внимание негативный опыт США с использованием стандартов качества функционирования судов первой инстанции, проектная группа стремилась создать «легкую» систему оценки, которая должна быть хорошо понятной, очень простой для реализации и не требовать значительных ресурсов. Поэтому команда определила всего пять аспектов измерения: 1) независимость и честность; 2) своевременность производств; 3) одинаковое применение законодательства; 4) специальные знания (компетентность); 5) отношение к сторонам.

По каждому из этих аспектов измерения было разработано несколько показателей, а также предложены конкретные инструменты сбора необходимой информации — судебная статистика, опросы (пользователей судебных услуг работников аппарата), инспекции для сбора и презентации соответствующих данных.

Для визуального представления результатов оценивания качества была разработана специальная компьютерная программа — «Доска качества». Так же, как и в сингапурской системе показателей eJustice, на этой «доске» показатели сгруппированы по четырем квадрантам, используемым в сбалансированной системе показателей. В зависимости от результатов оценки итог представляется одним из трех цветов: зеленым (хорошее качество), желтым (нейтральное) и красным (качество нужно улучшать).

Система измерения качества функционирования судов была апробирована в 2000–2001 годах в трех пилотных судах — районных судах Роермонда и Маастрихта, а также в отделе по уголовным делам районного суда Амстердама. После окончания фазы апробации и создания в 2002 году Судебного совета Нидерландов усовершенствованная версия системы измерения стала частью Комплексной системы оценки качества функционирования судебной власти Нидерландов RechtspraaQ. Эта система разработана в соответствии с моделью INK (нидерландская версия модели делового совершенства EFQM) и состоит из девяти элементов, сгруппированных по трем категориям (нормативная база, инструменты измерения и прочие элементы).

Что касается нормативной базы, то нормативы качества представлены в виде контрольного списка, который может использоваться руководителями судов для улучшения качества работы суда. Нормативы охватывают многие аспекты, которые считаются судами важными для качества работы судебной системы и необходимыми для удовлетворения требований сторон, непосредственно заинтересованных в качестве работы судов.

В качестве инструментов измерения каждый суд должен использовать те же инструменты, которые предлагает для анализа стандартизированная система INK. Такие исследования суды должны проводить каждые два года. В рамках оценивания руководители суда обязаны проанализировать достижения в области качества. Помимо исследования состояния работы, каждый суд должен раз в четыре года проводить опросы пользователей судебных услуг работников аппарата суда с целью определения уровня их удовлетворенности. Инспекционные визиты в суды осуществляются тоже раз в четыре года. Все суды должна посетить независимая комиссия, состоящая из лиц, разбирающихся в работе судов, но работающих за их пределами, например, университетский профессор права, адвокат и прокурор. На основе этих визитов готовится общий отчет о качестве функционирования судебной системы Нидерландов.

Помимо исследования состояния работы, опросов с целью определения уровня удовлетворенности и инспекционных визитов в суды, проводятся еще и аудиторские проверки. Во время таких проверок работники аппарата суда определяют, соответствует ли суд критериям, изложенным системой измерения качества функционирования судов.

Комплексная система оценивания RechtspraaQ включает также анализ работы судей коллегами и процедуру рассмотрения жалоб. Анализ работы сотрудников суда их коллегами проходит в форме профессиональных консультаций между судьями, преимущественно с целью улучшения качества работы отдельных судей. При анализе большое внимание уделяется взаимодействию судьи со сторонами во время слушаний, а также качеству индивидуальной работы судьи. Параллельно с созданием в январе 2002 года Судебного совета была введена общая для всех судов процедура подачи жалоб. Главная цель такой процедуры заключается в обеспечении равного отношения к жалобам, поступающим в разные суды.

В Финляндии в 1999 году стартовал пилотный проект по оценке качества судов, который охватил все суды в юрисдикции Апелляционного суда г. Рованиеми. Для этого был создан комитет по разработке, который возглавил глава крупнейшего в округе районного суда, а также должность координатора по вопросам качества и рабочие группы по вопросам качества. Выбор тем для обсуждения в рабочих группах осуществлялся по результатам конференций по вопросам качества. Такие конференции с участием судей, судей-практикантов и различных заинтересованных сторон проводятся в Финляндии каждую осень. На этих мероприятиях рабочие группы по вопросам качества отчитываются о проделанной работе. Отчеты каждого члена группы собираются вместе и объединяются в ежегодном Отчете о качестве, копии которого предоставляются всем судам в Финляндии и многочисленным заинтересованным сторонам.

В 2003 году финскому правосудию предложили и свою систему оценивания — «Контрольные значения показателей качества судопроизводства», которые должны использоваться для измерения различных аспектов деятельности судов. Указанные показатели применяются в судах, относящихся к юрисдикции Апелляционного суда г. Рованиеми, как источник информации по усовершенствованию качества работы. Они также являются инструментом обучения и профессионального роста судей и работников аппарата суда, а также средством стимулирования дискуссий между судами и пользователями судебных услуг.

«Контрольные значения показателей качества» включают 40 критериев качества по шести важным для работы суда аспектам: 1) рассмотрение дел (девять критериев); 2) решения по делам (семь критериев); 3) отношение к сторонам и публике (шесть критериев); 4) оперативность производств (четыре критерия); 5) компетентность и профессиональные навыки (шесть критериев); 6) организация и менеджмент судопроизводства (восемь критериев).

Все критерии качества анализируются, а результаты представляются по шестибалльной шкале. В рамках оценки подсчитывается сумма отдельных показателей критериев качества. Сумма дает представление о том, насколько удалось улучшить качество и как близко суд подошел к максимально возможному результату, определенному в 210 баллов. Для сбора информации используются различные методы анализа — от самооценки, опросов, экспертных оценок до статистического анализа и реагирования со стороны судов.

Регулярность проведения такой оценки — от трех до пяти лет. В период между этими основными оценками проводятся еще и промежуточные оценки. Например, такой критерий, как «оперативность производства», требует ежегодного мониторинга этого показателя.

В 2005 году данный проект был награжден «Хрустальными весами правосудия» — наградой Совета Европы и Европейского Союза, вручаемой организациям, инициировавшим новаторский проект в сфере гражданского судопроизводства.

Таким образом, зарубежный опыт показывает, что участие судов в процессе поиска путей улучшения качества их работы, их ведущая роль в создании системы показателей оценки является залогом позитивных изменений в системе судопроизводства.

Подготовила Инга ЛАВРИНЕНКО

Автор статьи выражает благодарность проекту «Справедливое правосудие» за содействие в получении информации.