Зміни до Конституції в запитаннях, відповідях та прикладах

Ст. 157 абз. 2 Конституції України встановлює: «Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану». Це питання стало суперечливим, оскільки одні вважають, що змінювати Конституцію не можна, коли запроваджений воєнний або надзвичайний стан, а якщо такий стан не запроваджений, Конституцію можна змінювати відповідно до встановленого порядку внесення таких змін; інші вважають, що не можна її змінювати, якщо існують тільки умови воєнного або надзвичайного стану, без необхідності його запровадження.

Вичерпну відповідь на це питання дає сама Конституція. 

Заборона внесення змін до Конституції — не єдина, що міститься в Основному Законі і пов’язана з воєнним та надзвичайним станом. Так, ст. 83 встановлює: «У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану».

Порівняння цих диспозицій Конституції дає вичерпну відповідь на суперечливе питання.

Якби в ст. 157, абз 2. замість слів «в умовах» стояли слова «під час дії» (тобто точно як у ст. 83, абз. 4), тоді справді в Конституцію не можна вносити зміни лише тоді, коли запроваджений і діє воєнний або надзвичайний стан. Але в ст. 157, абз. 2 немає слова «дії» воєнного або надзвичайного стану, а є тільки слово «умови». Це означає, що Конституцію не можна змінювати, навіть коли існують тільки умови воєнного або надзвичайного стану, без його дії; тобто без його запровадження.

Наявність сьогодні в Україні умов воєнного стану не викликає ні у кого сумнівів. На це прямо вказує Закон України «Про правовий режим воєнного стану», в якому серед умов є: наявність збройної агресії чи загрози нападу на державу; небезпека державної незалежності України та її територіальної цілісності і багато інших.

Отже, змінювати Конституцію України за таких умов забороняє сама Конституція. У разі, якщо переможе правовий вандалізм, такі зміни можуть бути скасовані наступною владою; такий прецедент Україна вже мала.

Змінами до Конституції фактично знищується існуючий адміністративно-територіальний устрій України. Так, повністю вилучається абз. 2 ст. 133, який встановлює:

«До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь».

Отже, якщо зміни набудуть чинності, вийде, що до складу України вже не входять ні Автономна Республіка Крим, ні будь-яка інша нині існуюча в складі України область (у тому числі Донецька і Луганська), ні Київ, ні Севастополь.

Але такі зміни порушують ст. 2 Конституції України, згідно з якою «територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною». І змінити це можна виключно через всеукраїнський референдум.

Змінюється також абз. 1 ст. 133, який встановлює: «Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села». У запропонованих змінах цей абзац тепер має таку редакцію: «Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: громади, райони, регіони». Отже, знову з системи адміністративно-територіального устрою зник Крим, а також і населені пункти, що є основою місцевого самоврядування, а саме: міста, райони у містах, селища і села.

Виникає резонне запитання: а на якій основі тоді існуватиме місцеве самоврядування, якщо споконвічно воно існувало на базі населених пунктів?

Поняття «громада» існує і в чинній Конституції (ст. 140), але воно існує як спільнота жителів села, чи жителів кількох сіл, селища та міста.

У змінах до Конституції під громадою мається на увазі не спільнота жителів, а адміністративно-територіальна одиниця, яка жодним чином не пов’язана з населеними пунктами України (ні з містом, ні з селищем, ні з селом). Це підтверджує і абз. 2 ст. 140 змін до Конституції, де встановлюється: «територіальну громаду становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади». Якого поселення чи поселень — не вказується.

Тепер спробуймо цей абсурд матеріалізувати. Отже, за чинної Конституції місцеве самоврядування існує на рівні міста, району у місті, села, селища, що відповідає усім сучасним та історичним критеріям існування самоврядування у світі. Після змін самоврядування існуватиме на рівні поселень, кількість яких не встановлена. Це може бути і територія тепер існуючого району, а, можливо, і більше.

До складу однієї громади можуть входити десятки нині існуючих сіл, селищ і навіть міст, що може становити від 50 тис. жителів і більше (50 тис. — середня чисельність теперішніх районів). Бюджет буде тільки у громади, а всі села, селища і міста, що до неї входять, бюджету не матимуть узагалі. Виникає питання: то це наближує послуги й фінансові ресурси до громадян чи віддаляє? Відповідь однозначна: звичайно, віддаляє!

Отже, це не децентралізація, а централізація: фактично, велика махінація, спрямована на знищення самоврядування в Україні. І не треба розповідати про добровільність об’єднання. Ця добровільність існує тільки до внесення змін до Конституції України, а після цього влада (чи теперішня, чи наступна) все зробить у директивному порядку. Та й робити багато не треба. Достатньо просто замість більш ніж 10 тис. бюджетів зробити менше тисячі і взяти їх під особистий контроль. І таким чином самоврядування фактично буде одержавлене або олігархізоване.

Наведу один із можливих прикладів такої олігархізації. Візьмемо місто і село біля нього. Звичайна для України територіальна ситуація. Зараз влада існує і в місті, і в селі (або групі сусідніх сіл). Після змін буде утворена єдина громада міста і села (сіл), або, як пишуть автори, з мешканців поселень.

У селі великий маєток побудував місцевий (а, можливо, і не місцевий) олігарх. Ми знаємо, що вони це полюбляють. Тому адміністративний центр громади буде утворений у селі, де мешкає олігарх, а офіс просто в нього на садибі. Саме туди стікатиметься весь бюджет громади, який має бути тепер, за свідченнями авторів змін до Конституції, потужний і самодостатній. Певен, що так воно і буде, але тільки для олігарха. Що ж стосується мешканців міста з їхніми вічними комунальними та іншими проблемами, то їм доведеться їздити (якщо працюватиме транспорт) або ходити у село до олігарха. Правда, в перших же ходоків, які побачать великий паркан і зграю злих псів, бажання ходити відпаде. Отака децентралізація.

Про особливості самоврядування

Найбільш резонансним у змінах до Конституції стало питання п. 18 Перехідних положень, який встановлює: «Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом». Багато хто в ньому побачив фактичне визнання ЛНР і ДНР та їх легалізацію через зміни до Конституції.

Розібратися з особливостями здійснення самоврядування не складно, бо точно така ж норма Конституції міститься у ст. 140, абз. 2, і стосується Києва та Севастополя. Наведу дослівно, ст. 140, абз. 3: «Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України». Ця норма існувала з моменту прийняття Конституції, отже, їй вже майже 20 років. Провівши невелике дослідження, як же жили з такими особливостями міста Київ і Севастополь, і що з ними сталося, зможемо зробити безпомилковий прогноз і щодо окремих районів Донецької і Луганської областей.

Що сталося з Севастополем і його особливостями здійснення самоврядування — усім відомо. Думаю, не варто й аналізувати. Можна тільки констатувати, що такі особливості не завадили, а радше сприяли втраті (сподіваємося, тимчасовій) Україною цього міста, не кажучи вже про те, що такі особливості самоврядування практично протягом усіх 20 років існування цієї норми Конституції ретельним чином створювали і розвивали антиукраїнське середовище у цьому місті.

Тепер звернімося до досвіду Києва. На виконання норм Конституції був прийнятий (у 1999 році) закон «Про столицю України місто-герой Київ». Ст. 11 цього закону встановлює систему управління районами в місті Києві і зазначає таке:

1. Питання організації управління районами в місті Києві належить до компетенції Київської міської ради і вирішується відповідно до Конституції, цього та інших законів України, рішень міської ради про управління районами міста.

2. У районах міста Києва діють районні в місті Києві державні адміністрації.

Як відомо, з перелічених правових актів, якими мають керуватися при вирішені питання управління районами міста Києва, Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ст. 8 Конституції України).

Але Конституція України (ст. 118) не передбачає існування державних адміністрацій на рівні районів у містах. Державні адміністрації існують тільки на рівні області, району (не плутайте з районом у місті), містах Києві та Севастополі.

Поява державних адміністрацій у районах Києва (до речі, як і Севастополя) пояснюється особливостями здійснення місцевого самоврядування у цих містах. Отже, висновок: особливості здійснення самоврядування — це правове регулювання на території, яка має такі особливості згідно із законами, норми яких можуть суперечити вимогам Конституції. Це фактично зняття конституційного захисту (імунітету) з таких територій.

Змінити норми Конституції не так просто, бо вони захищені відповідною процедурою. Змінити норми закону не складно. Всього 226 голосів (а при використанні технології кнопкодавства і того менше) — і можна законом під особливості самоврядування написати все що завгодно.

Яскравим прикладом цього є місто Київ. Після прийняття закону про столицю Київ втратив тільки самоврядування на рівні районів у місті, але зберігав значні повноваження на рівні міста і мав майже самодостатній бюджет. Після приходу до влади Януковича, однією зміною до закону про столицю, яку майже ніхто і не помітив, Київ втратив весь бюджет і систему керованості, і в такому стані перебуває до сьогодні.

Аналізуючи цей сумний досвід Києва і Севастополя, міст, які, відповідно до Конституції, мали особливості здійснення самоврядування, можна безпомилково сказати, що таке ж саме станеться і з Донецькою та Луганською областями.

І навіть якщо спочатку в законі про їхній особливий статус не буде нічого загрозливого, воно з’явиться потім, коли вщухне вулиця і народ розійдеться у своїх справах. Ніхто й не помітить (аналогічно Києву), як там буде власна поліція, власна прокуратура, суди, тобто все своє особливе. Єдине, чого там не буде, то це України, як зараз у Севастополі, місті з особливим статусом місцевого самоврядування.

Про префектів

Автори змін до Конституції пропонують замість місцевих державних адміністрацій утворити префектури на рівні областей, районів, у Києві та Севастополі. При цьому ст. 118 змін до Конституції, якою вводяться префекти, свідчить: «Виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі здійснюють префекти». То префекти це контрольно-наглядова влада чи виконавча? Якщо виконавча, то виходить, що ми одну виконавчу владу (державні адміністрації) міняємо на іншу (префектів). Виходить як у тому відомому фільмі: візьміть у цих громадян брак і видайте їм інший.

Але тепер, крім префектів, на рівні області та районів відтворюються виконкоми відповідних рад. Виконкоми і ЖЕКи завжди були атрибутами радянської влади. То що ми відтворюємо, європейські чи радянські моделі влади? Можливо, чинна влада прагне відтворити Радянський Союз швидше за Путіна?

Промоделюймо систему влади на територіях, якщо ці зміни, не дай Боже, відбудуться. Візьмімо обласний центр (наприклад, Житомир чи Полтаву). Яка влада буде у цьому місті:

— виконавча влада самоврядна (мер і його виконавчий орган);

— районна рада (відповідного району) і її виконавчий комітет;

— виконавча влада відповідного районного префекта;

— обласна рада і її виконавчий комітет;

— виконавча влада відповідного обласного префекта.

При цьому особи, яка б відповідала за область чи, як автори змін тепер називають регіон, немає (зараз це все-таки голова державної адміністрації). Отже, влади більше, відповідальності менше.

Як ви думаєте, що робитиме уся ця зграя влад? Правильно, проїдатиме бюджет, їздитиме на авто за бюджетний кошт і т. д. Ну а головне — шмонатиме бізнес. А ми кажемо про боротьбу з корупцією?! Тут жодні антикорупційні бюро не допоможуть.

Якщо ж префекти — це наглядова влада, то Україна вже мала прообраз такої влади. На якій території України була Рада, її (нею утворений) виконавчий комітет (називався Радою міністрів) і був префект (називалося представництво президента)? В Автономній Республіці Крим. І де тепер у нас ця автономна республіка — я навіть не ставлю знак запитання. Тепер автори змін до Конституції вирішили таку «сильну і потужну» владу, яка пройшла випробування на ефективність у Криму, розповсюдити на всю Україну. Для чого? Мабуть, для того, щоб з Україною сталося те, що з Кримом.

А ось іще кілька запитань як до влади, так і до громадян. Як ви думаєте, кого оберуть у ради, наприклад, в Донецькій і Луганській областях, інших східних та південних регіонах? Зрозуміло — п’яту колону Путіна. І ця п’ята колона сформує свої виконавчі органи. І що ці виконкоми робитимуть? Вирішуватимуть соціальні питання громадян? Вони будуть нищити українську державу!

На регіональних рівнях немає ніякого самоврядування. Там має бути посилена система державної влади (особливо на рівні області).

Самоврядування існує тільки на рівні населених пунктів. Там і треба його посилювати, і почати з фінансової децентралізації, яка не потребує ніяких змін до Конституції. А чинна влада робить усе навпаки: централізує самоврядування і децентралізує державну владу на регіональних рівнях. І те, й інше руйнує демократичні засади української держави, руйнує саму державу.

Зупинімося на фінансових та майнових питаннях у системі самоврядування, оскільки автори змін до Конституції стверджують, що після цих змін ріки грошей поллються в місцеві громади.

Спочатку про майно. Якщо у чинній Конституції майно і кошти бюджетів належать територіальним громадам сіл, селищ, міст, районам у містах, то після внесення змін усе це належатиме громадам поселень. Де буде розташований центр такого поселення і хто буде ним керувати, думаю, ми пояснили вище. Але тепер і майно не належатиме ні селу, ні місту, ні селищу. Наприклад, ставок у селі. Він є комунальною власністю громади села, і ця громада через сільраду, яка збирається у тому ж селі, вирішує, як ним розпорядитися (чи самим утримувати, чи здати в оренду тощо). Тепер цим ставком розпоряджатимуться в умовному центрі громади поселень. І так буде з усім майном не тільки в сільській місцевості, а й у містах. Це щось на зразок колективізації. Уявляєте, який простір для казнокрадів і злодіїв? Майно в одному місці, а рішення щодо нього приймається далеко в іншому. І про це ніхто не знає і навіть не здогадується. Дізнаються тільки тоді, коли з’явиться великий паркан, як сьогодні із забудовою Києва.

Тепер про кошти місцевих бюджетів. У Конституцію вводиться норма, що частина загальнодержавних податків буде зараховуватися до бюджетів громад. Але всі податки в Україні є фактично за своєю природою загальнодержавними (вони обов’язково справляються на усій території України, мають встановлену законом базу оподаткування і єдиний порядок адміністрування).

До недавнього часу прибутковий податок із громадян, який є основним джерелом місцевих бюджетів, повністю залишався в місцевих бюджетах. Останніми роками центральна влада почала забирати частину цього податку до державного бюджету. Найбільше від цього страждає Київ. Так, якщо б до київського бюджету зараховувалося 100% прибуткового податку з громадян, то це, за даними 2014 року, становило б близько 15 млрд грн. А 2015 року до київського бюджету зараховують тільки 40% цього податку. Отже, втрата близько 9 млрд грн. Відчутно. Це і кияни відчувають. Тому замість того, щоб виправити це неподобство, його закріплюють у Конституції. Так що це не збільшення дохідної бази місцевих бюджетів, як кричать автори змін до Конституції, а зменшення. Крім того, хто визначатиме ці частини загальнодержавних податків, що залучатимуться до місцевих бюджетів, і які це частини? 5% і 95% — і те, й інше є частинами. Зрозуміло, що це робитиме центральна влада щороку законом про бюджет, що фактично нівелює принцип самостійності місцевих бюджетів.

Отже, такі конституційні норми роблять вічно залежним місцеве самоврядування від державної влади. Так що і фінансова частина конституційних змін ніяк не відповідає тим гарантіям, які закріплені у ст. 7 Конституції України.

Про узурпацію влади

Багато хто з експертів помітив збільшення повноважень президента України у запропонованих змінах. Найбільше це питання пов’язане з правом президента розпускати ради, звільняти голів громад і призначати так званого тимчасового державного уповноваженого, який має організувати роботи відповідних виконкомів.

У країнах демократії таких повноважень практично ніде не існує, особливо в частині призначення тимчасового уповноваженого. Взагалі дивно виглядає, коли тимчасовій людині надають постійний конституційний статус. В Конституцію, яка має бути правовим фундаментом стабільності країни, закладаються норми суцільних особливостей і тимчасовостей, що фактично підриває основи конституційного ладу як демократичного.

Такого права президент набуває, якщо голова громади або рада прийняли акт, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці.

Якоюсь мірою можна сприйняти розпуск ради чи усунення з посади голови як жорстку санкцію у випадках, коли приймаються акти, які загрожують українській державі. Але призначення тимчасового уповноваженого не лізе ні в які щілини демократії. Цей інструмент можна використовувати і у зворотному напрямку. Наприклад: президент або його оточення хочуть заволодіти земельною ділянкою або майном, а громада не приймає відповідного рішення. Тоді дається команда знайти в актах громади будь-які порушення. Їх знаходять, прямо чи опосередковано пов’язують із Конституцією, і дивишся: замість обраного народом голови вже керує тимчасовий уповноважений від президента. До речі, в змінах до Конституції нічого не говориться про випадки, коли Конституцію буде порушувати тимчасово уповноважений. Тобто йому дозволено все, так це треба розуміти. Аналогічну операцію можна провернути під вибори президента. У регіонах, які не дуже лояльні, змінюють обрану владу на тимчасово призначену. Вона проводить вибори, і в разі перемоги зрозуміло, що переможців судити не будуть. Такі норми в Конституції не посилюють демократію в країні, а тільки її дискредитують. Безумовно, це є механізм узурпації влади.

До речі, про узурпацію. Ст. 5 Конституції України встановлює, що ніхто не може узурпувати державну владу. Але що таке узурпація влади — якось ніхто не розтлумачив. Можливо, тому постійно і з’являються на вищих посадах держави узурпатори, попри те, що узурпація заборонена.

Спробую дати своє бачення цього явища. Та ж ст. 5 Конституції України встановлює, що єдиним джерелом влади в Україні є народ. Отже, ні Верховна Рада, ні Конституційний суд чи будь-хто інший — лише народ.

Але народ, коли обирав президента, не наділяв його тими повноваженнями, які той хоче отримати, використовуючи свої владні можливості. Звідси висновок: якщо ці зміни до Конституції будуть ухвалені Верховною Радою, то вони мають набути чинності після нових виборів президента України, або треба буде проводити позачергові вибори президента, щоб народ, як єдине джерело влади, наділив гаранта бажаними йому повноваженнями.

У разі, якщо чинний президент скористається повноваженнями, якими його не наділяв народ, це буде узурпація влади і порушення ним Конституції України. А це тягне за собою відповідальність, причому без меж давності.

Запропоновані зміни до Конституції порушують територіальну цілісність держави, знищують адміністративно і фінансово систему самоврядування, запроваджують механізми, не сумісні з нормами демократії.