Советы юриста. Земельные споры: правовая неопределенность подсудности

Конституция Украины гарантирует гражданам, юридическим лицам и территориальным общинам право собственности на землю, а также судебную защиту нарушенного или оспоренного права. В то же время сами носители правосудия никак разберутся, в суде какой юрисдикции следует рассматривать споры, возникающие из земельных правоотношений. А точнее — «их чести» вот уже семь лет спорят, в суде какой юрисдикции следует рассматривать споры физических и юридических лиц с субъектами властных полномочий относительно обжалования решений, действий или бездействия при выделении земельных участков и в других подобных случаях.

Казалось бы, какие могут быть сомнения? Для рассмотрения дел такой категории в государстве создана система административных судов, вооруженная Кодексом административного судопроизводства (КАСУ). Он определяет, что компетенция административных судов распространяется на споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений, действий или бездействия. Поэтому долгое время эта категория земельных споров рассматривалась административными судами — на зависть судов общей и хозяйственной юрисдикции.

Первым голос в защиту обиженных судов подал Высший специализированный суд Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел. При вынесении постановления Пленума «О некоторых вопросах юрисдикции общих судов и определении подсудности гражданских дел» №3 от 1 марта 2013 года ВССУ заявил, что споры, возникающие по земельным отношениям, в которых хотя бы одной из сторон является физическое лицо, несмотря на участие в них субъекта властных полномочий, согласно ст. 15 ГПК Украины рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Единственное исключение содержится в п. 28 этого постановления и касается оно споров по искам налоговых органов о взыскании задолженности по арендной плате за земельные участки, находящиеся в государственной и коммунальной собственности. Эта категория земельных споров, по мнению Пленума, является единственной, не подлежащей рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Судьи административных судов расценили это постановление как посягательство на свои канонические полномочия. Два месяца спустя, 20 мая 2013 года, Высший административный суд Украины провел Пленум, на котором в ответ на нескромность коллег из общей юрисдикции принял встречное постановление №8 «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов». В п. 12 этого постановления административная «вышка» определила, что земельные споры физических или юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений, действий или бездействия, относятся к публично-правовым спорам, а потому на них распространяется юрисдикция не общих судов, а административных. Эта позиция основывалась на серьезном аргументе — решении Конституционного суда Украины от 1 апреля 2010 года №10-рп/2010. В соответствии с ним органы местного самоуправления в земельных отношениях с гражданами и юридическими лицами, в том числе по решению вопросов распоряжения, передачи в собственность, в пользование земельных участков, а также их изъятия, выступают исключительно как субъекты властных полномочий.

Тогда о своих правах на рассмотрение земельных споров заявили и судьи хозяйственных судов, а Пленум Высшего хозяйственного суда Украины принял постановление «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел по спорам, возникающим из земельных правоотношений» от 17 мая 2011 года №6, в котором фактически отказался признавать упоминавшееся выше решение КСУ. Вместе с тем Пленум ВХСУ объявил, что органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в правоотношениях по распоряжению земельными участками государственной и коммунальной собственности действуют не как субъекты властных полномочий, а как органы, через которые государство или территориальная община реализуют полномочия собственника земельных участков. Поэтому все земельные споры подсудны, мол, хозяйственным судам, за исключением споров, связанных с обращением в административный суд органа исполнительной власти или органа местного самоуправления с иском о принудительном отчуждении от владельца необходимых для общественных нужд земельных участков.

Такая позиция, конечно же, не может не вызывать удивления. Полномочия собственника в частноправовых отношениях, регулируемых гражданским и хозяйственным законодательством, намного шире, чем полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, максимальная свобода воли (свобода усмотрения) которых выражается в небольшом количестве дискретных полномочий в сфере земельных правоотношений. Основную же часть их правосубъектности составляют четко определенные обязанности, способы и сроки реализации этих обязанностей.

Кроме того, такая позиция Высшего хозяйственного суда не согласуется с общими принципами основ конституционного строя Украины: «разрешено все, что не запрещено законом» для граждан и юридических лиц и «запрещено все, что прямо не разрешено законом» для субъектов властных полномочий. Первый принцип предопределяет содержание и направленность поведения человека и всех институтов гражданского общества, которым гарантируется возможность действовать любым способом, не нарушая индивидуальную свободу, права других людей или законодательно установленные запреты. Второй принцип, распространяя свое нормативное влияние на органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные и служебные лица, существенно ограничивает этих субъектов в выборе вариантов или модели своего поведения.

Это ограничение касается и земельных правоотношений, поэтому выглядит научно необоснованным подход, при котором объем прав государственного органа по распоряжению земельным участком государственной формы собственности приравнивается к объему прав физического лица — владельца земельного участка по распоряжению своим имуществом.

Поскольку все три юрисдикции заявили, что рассмотрение земельных споров относится к их исключительной подсудности, можно только представить, сколько радости эта вакханалия законности и правопорядка принесла гражданам и руководителям предприятий. Не помогло и вмешательство ВСУ, который несколько раз менял свою позицию в этом вопросе на противоположную, превратив принцип правовой неопределенности в повседневный инструмент украинского судопроизводства.

В результате крайними оказались граждане и юридические лица, которые решили защищать в суде свои права в сфере земельных правоотношений, нарушенные чиновниками. Потому что при обращении в суд в случае неправильного избрания вида судопроизводства можно потерять не только несколько лет на бесперспективные судебные процессы, производства по которым в конечном счете будут закрыты, но и право на судебную защиту своего нарушенного права или законного интереса в связи с истечением срока исковой давности. Юридическая неопределенность в части предметной подсудности определенного спора не может быть основанием для признания уважительным пропуска срока обращения в суд, не останавливает и не восстанавливает установленные сроки обращения в суд. Поэтому единственное, что остается истцу, — быть готовым к внезапному изменению точки зрения украинской Фемиды на предметную подсудность дела и иметь аргументы относительно выбранной им юрисдикции земельного спора.

Прежде всего, было бы неправильным толковать упомянутое выше решение КСУ в пользу того, что любые земельные споры с органами местного самоуправления, которые возникают при решении вопросов местного значения или при распоряжении землями коммунальной собственности, являются публично-правовыми и относятся к подведомственности административных судов. При решении вопросов, поставленных в конституционном представлении, КСУ ни прямо, ни косвенно не толковал положения процессуальных кодексов о подсудности. Кроме того, КСУ не рассматривал вопрос споров с государственными органами, а только с органами местного самоуправления. Поэтому упрощенное представление о подсудности земельных споров прямо противоречило ч. 2 ст. 4 КАС Украины (юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме споров, для которых законом установлен иной порядок судебного решения).

В то же время нельзя отождествлять объем права на владение, пользование и распоряжение земельными участками физических лиц и государственных органов и определять все земельные правоотношения гражданско-правовыми. При этом при определении вида судопроизводства, по правилам которого следует обращаться с иском в государственный орган или орган местного самоуправления, истцу следует ответить себе на один вопрос: обращается он в суд за защитой своего законного интереса или за защитой уже имеющегося у него имущественного права?

Судебная практика идет по такому пути, что пока лицо только пытается реализовать предусмотренное законом право (имеет интерес получить бесплатно земельный участок, утвердить проект землеустройства, изменить целевое назначение земельного участка, определить размер причиненного ему ущерба, получить правоудостоверяющий документ и т. п.), а должностные лица государственных органов или органов местного самоуправления своими действиями или бездействием затрудняют или делают невозможным этот процесс, то лицу следует обращаться в суд административной юрисдикции. Когда же возникает спор о гражданском праве, то есть лицо защищает уже имеющееся у него, но оспариваемое или не признанное уполномоченными органами право, то в зависимости от субъектного состава это будет суд гражданской или хозяйственной юрисдикции.

Например, обжалование решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении земельного участка в аренду подлежит рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а в случае, если такое разрешение предоставлено и на его основании заключен договор аренды, обжалование этого договора (обжалование решения теряет смысл, поскольку не будет надлежащим способом защиты) заинтересованными лицами будет происходить в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства, поскольку у определенных лиц уже возникло право пользования земельным участком и это право основывается на правоустанавливающих документах.

На практике это выглядит следующим образом. Если лицо обратилось в уполномоченный орган с ходатайством о приватизации/аренде/покупке земельного участка, а уполномоченный орган игнорирует обращения или предоставляет немотивированный отказ или простую отписку — лицо обращается в порядке административного судопроизводства с иском о признании бездействия уполномоченного органа и об обязательстве совершить действия.

Также подлежат рассмотрению административными судами споры о:

— действиях или бездействии субъектов властных полномочий по утверждению проекта землеустройства;

— действиях или бездействии субъектов властных полномочий по поводу выдачи государственных актов на право собственности или постоянного пользования на земельный участок;

— действиях или бездействии государственных организаций или органов местного самоуправления по определению размера убытков, причиненных собственникам земли и землепользователям в порядке, определенном постановлением Кабинета министров Украины от 19 апреля 1993 года №284 «О порядке определения и возмещения убытков собственникам земли и землепользователям»;

— отчуждении земельных участков, других объектов недвижимого имущества, размещенных на них, находящихся в частной собственности, для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости.

В то же время гражданскому (хозяйственному) судопроизводству подсудны дела: о прекращении права собственности или пользования землей; о гражданской ответственности за нарушение земельного законодательства (ст. 210, 211 ЗК); о возвращении самовольно занятых земельных участков (ст. 212 ЗК); о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения законодательства об охране окружающей природной среды и др.

Конечно, приведенные выше советы не претендуют на истину в последней инстанции — как известно, мы живем в стране непредсказуемого правосудия. Мы лишь пытаемся найти хоть какое-то логическое объяснение той неразберихе, которая сейчас наблюдается в судах всех инстанций с подсудностью земельных споров физических и юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений, действий или бездействия. И пока подсудность не будет четко регламентирована путем внесения исключительных перечней в процессуальные кодексы, вопрос остается открытым, а высшие суды будут заниматься перетягиванием полномочий со всеми возможными печальными последствиями для истцов.