Поради юриста. Земельні спори: правова невизначеність підсудності

Конституція України гарантує громадянам, юридичним особам і територіальним громадам право власності на землю, а також судовий захист порушеного чи оспореного права. Водночас самі носії правосуддя ніяк не розберуться, в суді якої юрисдикції слід розглядати спори, що виникають із земельних правовідносин. А точніше — «їхні честі» ось вже сім років сперечаються, в суді якої юрисдикції слід розглядати спори фізичних і юридичних осіб із суб’єктами владних повноважень щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності при виділенні земельних ділянок та в інших подібних випадках. 

Здавалося б, які можуть бути сумніви? Для розгляду справ такої категорії в державі створена система адміністративних судів, озброєна Кодексом адміністративного судочинства (КАСУ). Він визначає, що компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. Тому тривалий час ця категорія земельних спорів розглядалась адміністративними судами — на заздрість судів загальної та господарської юрисдикції. 

Першим голос на захист скривджених судів подав Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ. При винесенні постанови Пленуму «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» №3 від 1 березня 2013 року ВССУ заявив, що спори, які виникають із земельних відносин і в яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб'єкта владних повноважень, згідно зі ст. 15 ЦПК України розглядаються в порядку цивільного судочинства. Єдиний виняток міститься в п. 28 цієї постанови і стосується він спорів за позовами податкових органів про стягнення заборгованості по орендній платі за земельні ділянки, які перебувають у державній та комунальній власності. Ця категорія земельних спорів, на думку Пленуму, є єдиною, що не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Судді адміністративних судів розцінили цю постанову як зазіхання на свої канонічні повноваження. Два місяці по тому, 20 травня 2013 року, Вищий адміністративний суд України провів Пленум, на якому у відповідь на нескромність колег із загальної юрисдикції ухвалив зустрічну постанову №8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів». У п. 12 цієї постанови адміністративна «вишка» визначила, що земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових спорів, а відтак на них поширюється юрисдикція не загальних судів, а адміністративних. Ця позиція ґрунтувалася на серйозному аргументі — рішенні Конституційного суду України від 1 квітня 2010 року №10-рп/2010. Відповідно до нього органи місцевого самоврядування у земельних відносинах з громадянами та юридичними особами, зокрема щодо вирішення питань розпорядження, передачі у власність, у користування земельних ділянок, а також їх вилучення, виступають виключно як суб'єкти владних повноважень. 

Тоді про свої права на розгляд земельних спорів заявили й судді господарських судів, а Пленум Вищого господарського суду України ухвалив постанову «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних правовідносин» від 17 травня 2011 року №6, у якій фактично відмовився визнавати згадуване вище рішення КСУ. Натомість Пленум ВГСУ оголосив, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності діють не як суб’єкти владних повноважень, а як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок. Тому всі земельні спори підсудні, мовляв, господарським судам за виключенням спорів, що пов'язані зі зверненням до адміністративного суду органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування з позовом про примусове відчуження від власника необхідних для суспільних потреб земельних ділянок. 

Така позиція, звісно ж, не може не викликати здивування. Повноваження власника у приватноправових відносинах, врегульованих цивільним та господарським законодавством, є набагато ширшими, ніж повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування, максимальна свобода волі (свобода розсуду) яких виражається у невеликій кількості дискретних повноважень у сфері земельних правовідносин. Основну ж частину їх правосуб’єктності складають чітко визначені обов’язки, способи та терміни реалізації цих обов’язків.

Окрім того, така позиція Вищого господарського суду не узгоджується із загальними принципами основ конституційного ладу України: «дозволено все, що не заборонено законом» для громадян та юридичних осіб і «заборонено все, що прямо не дозволено законом» для суб’єктів владних повноважень. Перший принцип зумовлює зміст і спрямованість поведінки людини та всіх інститутів громадянського суспільства, яким гарантується можливість діяти будь-яким чином та у будь-який спосіб, не порушуючи індивідуальну свободу, права інших людей чи законодавчо встановлені заборони. Другий принцип, поширюючи свій нормативний вплив на органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, суттєво обмежує цих суб’єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки.

Це обмеження стосується і земельних правовідносин, тому здається науково необґрунтованим підхід, за якого обсяг прав державного органу щодо розпорядження земельною ділянкою державної форми власності прирівнюється до обсягу прав фізичної особи — власника земельної ділянки щодо розпорядженням своїм майном. 

Оскільки всі три юрисдикції заявили, що розгляд земельних спорів належить до їх виключної підсудності, можна лише уявити, скільки радості ця вакханалія законності й правопорядку принесла пересічним громадянам та керівникам підприємств. Не допомогло й втручання ВСУ, який кілька разів змінював свою позицію в цьому питанні на протилежну, перетворивши принцип правової невизначеності на повсякденний інструмент українського судочинства.

У результаті крайніми опинились громадяни та юридичні особи, які вирішили захищати в суді свої права у сфері земельних правовідносин, порушені чиновниками. Бо при зверненні до суду в разі неправильного обрання виду судочинства можна втратити не тільки кілька років на безперспективні судові процеси, провадження по яких у кінцевому результаті буде закрито, але й право на судовий захист свого порушеного права чи законного інтересу у зв’язку з тим, що минув строк позовної давності. Юридична невизначеність у частині предметної підсудності певного спору не може бути підставою для визнання поважним пропуску строку звернення до суду, не зупиняє та не поновлює встановлені строки звернення до суду. Тож єдине, що залишається позивачу, — бути готовим до раптової зміни точки зору української Феміди на предметну підсудність справи та мати аргументи щодо обраної ним юрисдикції земельного спору. 

Передусім, було б неправильним тлумачити згадане вище рішення КСУ на користь того, що будь-які земельні спори з органами місцевого самоврядування, які виникають при вирішенні питань місцевого значення або при розпорядженні землями комунальної власності, є публічно-правовими і відносяться до підвідомчості адміністративних судів. При вирішенні питань, поставлених у конституційному поданні, КСУ ані прямо, ані опосередковано не тлумачив положення процесуальних кодексів щодо підсудності. Окрім того, КСУ не розглядав питання спорів із державними органами, а лише з органами місцевого самоврядування. Тому спрощене уявлення про підсудність земельних спорів прямо б суперечило ч. 2 ст. 4 КАС України (юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення).

Водночас не можна ототожнювати обсяг права щодо володіння, користування та розпорядження земельними ділянками фізичних осіб та державних органів і визначати всі земельні правовідносини цивільно-правовими. Натомість при визначенні виду судочинства, за правилами якого слід звертатися з позовом до державного органу чи органу місцевого самоврядування, позивачеві слід відповісти собі на одне запитання: звертається він до суду по захист свого законного інтересу чи по захист вже наявного в нього майнового права?

Судова практика йде таким шляхом, що поки особа лише намагається реалізувати передбачене законом право (має інтерес отримати безкоштовно земельну ділянку, затвердити проект землеустрою, змінити цільове призначення земельної ділянки, визначити розмір завданої їй шкоди, отримати правопосвідчуючий документ тощо), а посадові особи державних органів чи органів місцевого самоврядування своїми діями чи бездіяльністю утруднюють чи унеможливлюють цей процес, то особі варто звертатися до суду адміністративної юрисдикції. Коли ж виникає спір про цивільне право, тобто особа захищає уже наявне в неї, але оспорюване чи не визнане уповноваженими органами право, то в залежності від суб’єктного складу це буде суд цивільної чи господарської юрисдикції.

Наприклад, оскарження рішення органу місцевого самоврядування про відмову у наданні земельної ділянки в оренду підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, а в разі, якщо такий дозвіл надано й на його підставі укладений договір оренди, оскарження цього договору (оскарження рішення втрачає сенс, адже не буде належним способом захисту) зацікавленими особами відбуватиметься в порядку цивільного чи господарського судочинства, оскільки у певних осіб вже виникло право користування земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.

На практиці це виглядає таким чином. Якщо особа звернулася до уповноваженого органу з клопотанням про приватизацію/оренду/купівлю земельної ділянки, а уповноважений орган ігнорує звернення або надає невмотивовану відмову чи просту відписку — особа звертається у порядку адміністративного судочинства з позовом про визнання бездіяльності уповноваженого органу та про зобов’язання вчинити дії. 

Також підлягають розгляду адміністративними судами спори щодо:

— дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо затвердження проекту землеустрою;

— дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень з приводу видачі державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку;

— дій чи бездіяльності державних організацій чи органів місцевого самоврядування щодо визначення розміру збитків, завданих власникам землі та землекористувачам у порядку, визначеному постановою Кабінету міністрів України від 19 квітня 1993 року №284 «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»;

— відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності.

Водночас цивільному (господарському) судочинству підсудні справи: про припинення права власності чи користування землею; про цивільну відповідальність за порушення земельного законодавства (ст. 210, 211 ЗК); про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок (ст. 212 ЗК); про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища тощо.

Звісно, наведені вище поради не претендують на істину в останній інстанції — як відомо, ми живемо в країні непередбачуваного правосуддя. Ми лише намагаємося знайти хоч якесь логічне пояснення тій плутанині, яка зараз спостерігається в судах всіх інстанцій стосовно підсудності земельних спорів фізичних та юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. І допоки підсудність не буде чітко регламентована шляхом внесення виключних переліків до процесуальних кодексів, питання залишатиметься відкритим, а вищі суди займатимуться перетягуванням повноважень з усіма можливими сумними наслідками для позивачів.