«Прецедент Москаля» як тимчасова альтернатива префектам

Децентралізація — одна з ключових реформ у державі, яка передбачає делегування значного обсягу повноважень і ресурсів на місця. Втім, вже четвертий рік поспіль існує правовий вакуум у питанні нагляду за додержанням законів органами місцевого самоврядування.

Законом України №1697-VII від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» ліквідовано функцію загального нагляду. На заміну прокурорам мали б прийти префекти. Створення інституту префектів передбачено проектом закону №2217а від 1 липня 2015 року «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)». Проте через політичні причини на сьогодні виконавчу владу на місцях продовжують представляти місцеві державні адміністрації. У переважній більшості вони намагаються врегульовувати усі спірні питання з органами місцевого самоврядування в позасудовий спосіб.

В цьому контексті цікавим є протилежний досвід Закарпатської обласної державної адміністрації щодо оскаржень в судовому порядку рішень органів місцевого самоврядування з підстав їх невідповідності законам.

Загалом протягом 2016 року, як свідчить відповідь на запит, Закарпатською облдержадміністрацією ініційовано п’ять судових справ щодо органів місцевого самоврядування, з яких два позови пред’явлено до Мукачівської міської ради, по одному — до Івановецької сільської ради Мукачівського району, Великоберезнянської районної ради та Вільховецької об’єднаної територіальної громади.

Позови стосувалися різних питань: фінансування закладів професійно-технічної освіти; земельних відносин; розподілу медичної субвенції; декомунізації; природоохоронної сфери. Особливістю судових процесів було те, що особисту участь у них брав Геннадій Москаль, з приходом якого у 2015 році на посаду губернатора Закарпаття, власне, і розпочались судові війни обладміністрації з місцевим самоврядуванням.

Мукачівські ПТУ

У січні минулого року в місті Мукачеві Закарпатської області розгорівся скандал, пов'язаний із відмовою міської ради від фінансування закладів професійно-технічної освіти. Так, Законом України «Про державний бюджет на 2016 рік» видатки на підготовку кадрів для ПТУ, що розташовані у містах обласного значення, були віднесені до видатків бюджетів цих міст. Проте депутатами Мукачівської міської ради у рішенні від 12 січня 2016 року «Про міський бюджет м. Мукачева на 2016 рік» фінансування трьох ПТУ міста взагалі не було передбачено.

Закарпатська обладміністрація звернулася з адміністративним позовом до Мукачівського міськрайонного суду з вимогою про скасування вказаного рішення, посилаючись на його невідповідність чинному бюджетному законодавству. Позивач також просив суд зобов’язати міськраду повторно розглянути й ухвалити рішення про місцевий бюджет на 2016 рік із дотриманням вимог Бюджетного кодексу та закону про держбюджет на цей рік.

Заперечуючи проти задоволення позову, міськрада посилалась на те, що фінансування ПТУ має забезпечуватись Міносвіти, якому підпорядковані такі заклади. Також відповідач вважав, що обладміністрація взагалі не мала права на звернення до суду з позовом до міськради, оскільки відповідно до ст. 122 Бюджетного кодексу має право оскаржувати в судовому порядку лише порушення вимог щодо складання бюджету в частині міжбюджетних трансфертів.

Мукачівський міськрайонний суд, задовольняючи цей позов у квітні минулого року рішенням, яке залишено без змін апеляційною інстанцією, визнав, що міська рада мала передбачити в бюджеті на 2016 рік видатки на ПТУ та профінансувати їх повністю. Крім того, суд дійшов висновку, що обладміністрація є належним позивачем у цій справі, обґрунтовуючи це тим, що місцеві державні адміністрації відповідно до Бюджетного кодексу здійснюють контроль за відповідністю бюджетному законодавству районних і міських бюджетів, а ст. 119 Конституції України передбачає, що облдержадміністрації на відповідній території забезпечують виконання Конституції та законів України.

У свою чергу Мукачівська міськрада у серпні минулого року подала до Окружного адмінсуду Києва позов до Мінфіну, Держказначейства, Кабінету міністрів, Міносвіти, за участю третьої особи — Верховної Ради з вимогою виконати положення ст. 142 Конституції України та компенсувати витрати Мукачева на фінансування профтехосвіти.

На своїй сторінці у Facebook міський голова Мукачева Андрій Балога назвав судові процеси, які влада області ініціювала щодо фінансування закладів профтехосвіти, нічим іншим, як розправою над політичними опонентами та брутальною війною проти місцевого самоврядування.

Земля на продаж

Вочевидь, натхненна успіхом від виграної справи щодо бюджету, Закарпатська обладміністрація у липні 2016 року подала до суду адміністративний позов про визнання незаконним та скасування рішення Мукачівської міськради від 23 червня 2016 року за №261, яким депутати надали дозвіл на продаж ділянки загальною площею 1,7 га території Мукачівського автовокзалу за ціною 582 грн за 1 кв. м. Покупцем земельної ділянки стало ужгородське підприємство «Закарпатавтотранс».

Позивач зазначив, що землю було передано з комунальної власності у приватну з грубим порушенням законодавства, оскільки землі комунальної власності підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), чого не було в цьому випадку. У позові також наведені процедурні порушення під час ухвалення спірного рішення. Так, питання передачі землі, яка належить територіальній громаді, не погоджувалось уповноваженим на це органом — земельною комісією Мукачівської міської ради.

Орган місцевого самоврядування заперечував проти задоволення позову та зазначив, що спірне рішення відповідає чинному законодавству. Депутати міськради надали дозвіл на викуп землі території автовокзалу, яка була у покупця на праві постійного користування. Вартість продажу є обґрунтованою, а бюджет міста поповнився майже на 10 млн грн.

Мукачівським міськрайонним судом за цим позовом у серпні 2016 року відкрито провадження у справі. Проте вже у вересні позов залишено судом без розгляду, оскільки позивачем подано клопотання про його відкликання.

Мотиви відмови обладміністрації від позову невідомі. Мукачівська міськрада в публікації на власному сайті пояснила це тим, що голова ОДА зрозумів безперспективність судового позову, а влада міста ухвалює рішення в земельній сфері виключно в правовій площині.

Декомунізація на селі

У травні 2016 року Закарпатська обладміністрація звернулася до суду з позовом до Івановецької сільської ради Мукачівського району Закарпатської області про визнання дій неправомірними, визнання незаконним та скасування рішення сільради від 5 квітня 2016 року №91 «Про перейменування вулиць».

Позовні вимоги мотивовані тим, що у зв'язку з набуттям 21 травня 2015 року чинності Законом України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їх символіки» сільрада мусила, як і всі інші органи місцевого самоврядування країни, ухвалити в шестимісячний строк рішення про перейменування об'єктів топоніміки, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму. У разі якщо таке рішення радою не прийнято, його ухвалює голова відповідної ради у тримісячний строк. Якщо ж і вказана посадова особа не видає розпорядження про перейменування, повноваження щодо вирішення цього питання відповідно до закону надаються голові обласної державної адміністрації.

У зазначені строки ані сільрадою, ані сільським головою відповідні рішення не ухвалені. З огляду на це 24 березня 2016 року Закарпатською ОДА видано розпорядження за №124 «Про перейменування вулиць у населених пунктах Закарпатської області», яким перейменовано вулиці, зокрема на території Івановецької сільської ради. Після цього сільрада, вже не маючи відповідних повноважень на декомунізацію, своїм рішенням від 5 квітня 2016 року №91 перейменувала вулиці населеного пункту.

Постановою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 27 травня 2016 року позов обладміністрації задоволено, а спірне рішення визнано незаконним та скасовано. За даними Єдиного державного реєстру судових рішень, вказане рішення суду у подальшому не оскаржували.

Суперечка навколо парку

Не тільки органи місцевого самоврядування Закарпаття проявляють підвищену чутливість до втручання у свої справи. Зі свого боку Закарпатська ОДА також ревно захищає компетенцію держави у тій чи іншій сфері. В такому разі навіть ті питання, що не тягнуть за собою прямих правових наслідків, стають принциповими.

Так, у листопаді минулого року Великоберезнянським районним судом Закарпатської області було задоволено позов Закарпатської обладміністрації до Великоберезнянської районної ради та скасовано її рішення від 22 червня 2016 року, яким депутати визнали незадовільною роботу Ужанського національного природного парку.

В судовому засіданні представники ОДА вказували на те, що чинним законодавством райрада не наділена повноваженнями надавати оцінку роботі національних природних парків, які входять до сфери управління Мінекології. Тому її рішення ухвалено з перевищенням повноважень і порушенням законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про природно-заповідний фонд України».

Слід зазначити, що причиною для заслуховування керівництва Ужанського нацпарку на сесії райради стали виявлені влітку минулого року факти незаконної вирубки лісу.

В письмових запереченнях на позов відповідачем зазначено, що згідно з п. 8 ст. 30 Лісового кодексу України районні ради вирішують інші питання у сфері лісових відносин відповідно до закону. Водночас райрадою не пояснено, які саме інші питання має право вирішувати орган місцевого самоврядування.

На відміну від судових справ щодо бюджету Мукачева та перейменування вулиць, де обладміністрація мала спеціальні правові підстави для звернення до суду згідно з вимогами Бюджетного кодексу та закону про декомунізацію, у зазначеному спорі позивач обмежився посиланням на свої конституційні повноваження щодо забезпечення виконання Конституції та законів України на відповідній території.

Суд знайшов позовні вимоги ОДА підставними та обґрунтованими. Судове рішення від 10 листопада 2016 року, яким задоволено позов, оскаржено відповідачем в апеляційному порядку, відомості про остаточне рішення у справі наразі відсутні.

Медична субвенція — району, а не громаді

Судова справа №307/2222/16-а за позовом Закарпатської ОДА до Вільховецької сільської ради стала, напевне, першим прецедентом у державі, коли в судовому порядку скасовано рішення про бюджет об’єднаної територіальної громади.

Так, Вільховецька об'єднана територіальна громада у 2016 році отримала з держбюджету понад 7,3 млн грн субвенції для фінансування медичної допомоги першого і другого рівня. Своїх закладів медичної допомоги другого рівня Вільховецька громада не має, тому місцеві мешканці лікуються в Тячівській районній лікарні, Тячівській районній поліклініці та Нересницькій дільничній лікарні.

Рішенням сільради від 25 грудня 2015 року, яким затверджено бюджет Вільховецької об'єднаної територіальної громади на 2016 рік, медична субвенція у повному обсязі була спрямована на видатки для надання амбулаторно-поліклінічної (первинної) медичної допомоги.

Закарпатська обладміністрація просила суд скасувати рішення органу місцевого самоврядування як таке, що ухвалено з порушенням вимог Бюджетного кодексу. Відповідача зобов’язано повторно ухвалити бюджет з урахуванням вирішення питання про передачу коштів медичної субвенції Тячівському районному бюджету для надання вторинної медичної допомоги жителям Вільховецької громади.

Відповідач посилався на невирішення на державному рівні питання про порядок розподілу відповідних фінансових ресурсів на первинну та вторинну медичну допомогу.

Тячівський районний суд Закарпатської області, задовольняючи цей позов у вересні минулого року, скасував спірне рішення повністю та зобов’язав сільраду в місячний строк вирішити питання розподілу медичної субвенції відповідно до закону.

Львівський апеляційний адміністративний суд у листопаді переглянув рішення суду першої інстанції та ухвалив нову постанову. Він визнав рішення сільради про затвердження бюджету частково незаконним і нечинним у частині видатків щодо розподілу коштів медичної субвенції з державного бюджету України на 2016 рік.

Незважаючи на програш у справі, орган місцевого самоврядування не поспішає виконувати судове рішення на користь обладміністрації. Так, за даними Єдиного реєстру судових рішень, у січні поточного року Тячівським районним судом Закарпаття було повернуто заяву державного виконавця про роз’яснення рішення суду.

Досвід Закарпатської облдержадміністрації свідчить про те, що існує проблема відсутності в Україні нагляду за додержанням законів органами місцевого самоврядування. Водночас виконання місцевими державними адміністраціями конституційної функції забезпечення законності на відповідних територіях не є адекватною заміною так званому загальному нагляду.

Під час реформи децентралізації влади планується створення інституту префектів за французькою моделлю. Зокрема, префекти матимуть можливість зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду. В українських реаліях це може призвести до надмірного втручання держави у справи місцевого самоврядування, зокрема в тих регіонах, де декларується створення нових спроможних громад. Навіть нині без функціонування інституту префектів держава в особі місцевих адміністрацій не зазнає труднощів у доведенні перед судом свого права на представництво інтересів територіальних громад та необхідності їх захисту.

У правозастосовній практиці слід забезпечити розумний баланс інтересів органів державної влади та територіальних громад задля недопущення, з одного боку, безпідставного втручання держави у місцеві справи та, з іншого, — свавілля з боку посадовців від місцевого самоврядування. Цьому має сприяти ухвалення, врешті-решт, необхідних змін до Конституції та закону «Про префектів», де буде визначено процедури відбору та призначення майбутніх префектів, гарантії їх політичної неупередженості та відповідальність згідно із законом.