Госзакупки лекарств с симптомами уголовного правонарушения

К государственным закупкам лекарственных препаратов всегда было приковано пристальное внимание общества. От того, насколько государство обеспечит своих сограждан медикаментами, маленьких украинцев — вакцинами, их эффективности и безопасности зависит не только здоровье, но зачастую и жизнь пациентов.

Украине присущи особенности данного процесса, например, дефицит выделяемых средств, то есть денег на стопроцентные нужды недостаточно. В сложившейся ситуации, когда каждая копейка на счету, закупки должны проходить максимально открыто, взвешенно, не забывая о справедливом охвате всех бюджетных программ. К сожалению, в нашей стране это все еще утопия. Несмотря на то, что не удается покрыть все потребности, деньги выделяются немалые. Так, объем ассигнований госбюджета, выделенного Минздраву на централизованную закупку лекарственных средств и медицинских изделий, увеличился с 4,98 млрд грн в 2015 году до 5,9 млрд грн в 2017-м.

Медзакупки давно превратились в лакомый кусок пирога (нефтяную скважину — назовите как угодно) для коррупционеров, необузданная тяга к сладкому которых не привела к диабету: схемы здесь устоялись, как трясина, в этом болоте не гнушаются зарабатывать даже на больных детях.

Результаты аудитов, ранее проводимых Счетной палатой в Минздраве, свидетельствовали о наличии серьезных проблем и коррупционных рисков в этой сфере. После Революции достоинства, дабы одержать победу над коррупцией, в марте 2015 года было решено передать госзакупки лекарств от Минздрава специализированным международным организациям, имеющим большой опыт в этом вопросе. На новый механизм медзакупок возлагались огромные надежды. Что из этого вышло — перемога или зрада, обычному человеку разобраться непросто. Если вы время от времени читаете гордые рапорты профильного министерства о закупках и полученной экономии, то посчитаете такой шаг, наверное, победой. Но если, не дай бог, вы окажетесь пациентом — тем самым, который очень рассчитывает на закупаемые лекарственные препараты, оптимизма у вас существенно поубавится.

Ввиду социальной важности вопроса своевременного доступа наших граждан к лекарствам, острой необходимости преодоления коррупции во время проведения госзакупок и повышения эффективности использования бюджетных денег, Счетной палатой был проведен аудит госзакупок лекарственных средств с привлечением специализированных международных организаций (на основании материалов аудита, который есть в распоряжении редакции, «Ракурс» опубликовал уже несколько статей).

22 августа для рассмотрения материалов данной проверки состоялась коллегия Счетной палаты, принявшая проект отчета. Окончательный отчет, согласно процедуре, в течение нескольких недель дорабатывается и только потом станет доступен широкой общественности.

«Ракурс» располагает проектом отчета, свидетельствующем о множестве нарушений на каждом этапе госзакупок. Более 40 страниц документа испещрены констатацией фактов, примерами, мягко говоря, бесхозяйственности профильного министерства, вылившимися в конечном итоге в список рекомендаций, одна из которых звучит так:

Информировать Национальную полицию Украины о выявленных в ходе аудита признаках нарушений законодательства, имеющих признаки уголовного преступления.

Остановимся на некоторых пунктах проекта отчета, которые отражают истинное положение дел с медзакупками в Украине.

Тайные закупки, или Деньги вперед

Счетная палата проанализировала законодательное сопровождение госзакупок лекарств с помощью международных организаций. Основной вердикт — закупки выведены из поля зрения широкой общественности.

...на закупки лекарственных средств и медицинских изделий фактически не распространяются требования законодательства по обеспечению открытости и прозрачности проведения торгов. Созданы условия для возможностей не обнародования ни одной из специализированных организаций информации о деталях тендера, в частности об участниках закупок, их ценовых предложениях, условиях и сроках поставки и т. д., и фактического вывода этого процесса из-под контроля широкой общественности.

Постановлением №943 была введена предоплата в случае закупки лекарственных средств, вакцин, медицинских изделий и связанных с этим услуг с привлечением специализированных организаций на срок не более одного года. С 28 декабря 2016 года внесли изменения в сроки предоплаты, увеличив их на часть закупок до полутора лет. Такое решение еще больше способствовало затягиванию закупок жизненно важных препаратов.

Предоплата лекарственных средств, вакцин для профилактических прививок людей, медицинских изделий, закупаемых в 2018–2019 годах, и связанных с этим услуг разрешена на срок не более одного года, и закупаемых до 31 декабря 2017 года — на срок не более 18 месяцев.

То есть правительством созданы условия для поставок лекарственных средств и медицинских изделий специализированными организациями через 1–1,5 года после перечисления средств. Таким образом исключено пользование указанными средствами в течение указанного периода, то есть их непродуктивное использование.

Субъективная номенклатура, или Купите то, чего нет

Номенклатура — это систематизированный перечень лекарственных средств и медицинских изделий (по международным непатентованным названиям — действующему веществу), формой выпуска и дозировкой. Упрощая, это список того, что именно и сколько покупаем.

Номенклатура лекарств на 2015 год определялась созданными Минздравом 27 профильными комиссиями, в 2016 году для этих же целей было создано 32 рабочие группы. Несмотря на то, что количество групп, сопровождавших закупки, зашкаливало, была создана еще одна — с привлечением международных организаций (приказ Минздрава от 8 сентября 2015 года №584). Надо ли говорить, что группы долго не могли прийти к общему знаменателю, в конечном итоге это приводило к затягиванию принятия окончательного решения. Вопиющий нюанс: сроки для определения и утверждения номенклатуры лекарственных препаратов не были регламентированы, поэтому никто не спешил с решением. Как проходило «согласование» — тайна, часть документов в Минздраве «утеряны»:

Документы, подтверждающие утверждение указанными группами номенклатуры лекарственных средств и медицинских изделий по 19 направлениям закупки за средства государственного бюджета 2016 года, в Минздраве отсутствуют.

Фактически, номенклатура лекарственных средств и медицинских изделий по 19 направлениям закупки за средства государственного бюджета 2016 года утверждена Минздравом вопреки собственным приказам, без рассмотрения и утверждения их экспертно-технической группой по вопросам сопровождения государственных закупок (председатель группы — заместитель министра Шафранский В. В.).

В 2017 году Минздрав несколько изменил систему определения номенклатуры лекарств и медизделий, ликвидировав ранее действующие рабочие группы и образовав новые. Профильное министерство определило функции групп, последовательность процесса подготовки и утверждения номенклатуры и технических требований к ней. Однако такие мегаважные вопросы, как сроки утверждения номенклатуры, ответственность за принятые решения, оставило за бортом.

Министерство ни в одном нормативном акте, регламентирующем работу созданных им многочисленных рабочих групп, не определило сроки принятия ими решений и ответственности за принимаемые решения.

В результате на время проведения аудита в утвержденный правительством перечень лекарственных средств и медицинских изделий, закупаемых специализированными организациями за средства государственного бюджета 2017 года, включено только 24 направления из 39 предусмотренных паспортом бюджетной программы.

Минздрав и Минфин при утверждении паспорта бюджетной программы на 2016 и 2017 годы ограничили ее цель только закупкой лекарств, иммунобиологических препаратов и медизделий для учреждений здравоохранения. А как же озвученные приоритеты государственной политики в сфере здравоохранения: сохранение и укрепление здоровья, профилактика заболеваний, снижение заболеваемости, инвалидности и смертности населения, повышение качества и эффективности оказания медицинской помощи?

В ряде случаев Минздравом выдвигались требования по закупке медицинских препаратов, которые вообще не производятся. Это ярчайший пример безответственности членов профильных групп, внесших в номенклатуру 2016 года то, что не выпускает ни один производитель. Остается только догадываться, почему лишь в 2017-м данная ошибка была исправлена. Как результат — закупки наборов для скрининга новорожденных на фенилкетонурию и врожденный гипотериоз на 15 августа 2017 года ПРООН не осуществлены.

Аудитом установлено, что согласно номенклатуре и техническому заданию на 2016 год по направлению «Закупка реактивов для скрининга новорожденных на фенилкетонурию и врожденный гипотериоз» предмет закупки «Наборы для скрининга новорожденных на фенилкетонурию и врожденный гипотериоз в образцах крови» должны быть укомплектованы бумажными тест-бланками и планшетами для забора крови. В то же время, по информации ПРООН (от 06.01.2017 №UNDP/2017/49748/005), наборы в такой комплектации не производятся ни одним производителем. Однако ни одной из созданных рабочих групп при формировании и утверждении номенклатуры по этому направлению замечаний к предмету закупок не предоставлено. Как следствие, только в феврале 2017 года внесены изменения в номенклатуру на 2016 год (изъяли из состава набора бумажные тест-бланки и планшеты для забора крови), утвержденную приказом Минздрава от 02.06.2016 №508, а в июне направлена заявка в структурные подразделения по вопросам здравоохранения обл(гор)госадминистраций на формирование потребности. Указанные наборы специализированными организациями по состоянию на 15.08.2017 не закуплены.

Резюмируя, Минздрав формировал номенклатуру лекарственных препаратов по «субъективным» критериям, нередко в список попадали лекарства, которые не рекомендованы для использования ВОЗ и международными экспертами.

При разработке номенклатуры специализированными организациями неоднократно подчеркивалась необходимость ее пересмотра. Однако Минздрав этими предложениями пренебрег. Это приводило в ряде случаев к невозможности осуществления закупок, а следовательно и использования уже перечисленных специализированным организациям бюджетных средств.

Закупки, о которых не просили

Аудитом установлены факты отсутствия потребности структурных подразделений по вопросам здравоохранения обл(гор)госадминистраций и учреждений Минздрава по отдельным позициям лекарственных средств и медизделий шести направлений, которые были включены в номенклатуру закупок в 2016–2017 годах. То есть заявка на закупку этими подразделениями Минздраву не подавалась. Один из примеров:

Из 80 наименований лабораторных реагентов для диагностики и лечения детей с онкологическими заболеваниями для Национального института рака, которые рабочими группами были включены в номенклатуру на 2016 год, по 11 наименованиям (или 13,8 проц.) потребность института в них отсутствует и заявка в Минздрав им не подавалась.

Недостоверные цены и заявки — уменьшение объема закупок

При составлении перечня лекарств и медизделий для закупки в 2015–2017 годах рабочими группами использовались цены закупок предыдущих лет, данные реестра оптово-отпускных цен, а также информация из доступных источников о ценах. Однако предыдущими аудитами Счетной палатой неоднократно указывалось на недостоверность цен в данном реестре. Как следствие, региональными подразделениями по вопросам здравоохранения и учреждениями Минздрава была сформирована недостоверная заявка. В результате специализированные организации были вынуждены уменьшать объемы закупки лекарств и медицинских изделий.

Такое уменьшение объема закупок лекарств профильное министерство нередко зачисляло в экономию. Проведем аналогию. Вам нужно купить две бутылки молока, вы идете в магазин и покупаете одну, а остальные деньги считаете экономией. Поэтому вопрос экономии средств на медзакупках последних лет подлежит дальнейшему тщательному анализу.

Например, рабочими группами по направлению «Закупка медикаментов для детей, больных первичными (врожденными) иммунодефицитами» включены в номенклатуру 2016 года и техническое задание 5 наименований лекарственных средств с ожидаемой стоимостью закупки 16 000,0 тыс. грн. По результатам проведенного ПРООН тендера установлено, что количество этих лекарственных средств должно быть уменьшено на 13,0 проц. из-за ошибок в определении цены на лекарственное средство «Итраконазол» (капс., раствор оральный 10 мг/мл, фл. с дозатором №1). Цена на него 0,35 долл. США, указанная Минздравом, не соответствует действительным ценам в Украине и мире. Как следствие, объем утвержденных средств по этому направлению не позволяет закупить определенное количество лекарственных средств.

Непрозрачные выборы и затягивание закупок

О том, как проходил отбор Минздравом международных организаций, более подробно можно прочесть в статье «Счетная палата: аудит «секретных» госзакупок лекарств». Министерство при заключении договоров с международными специализированными организациями не обеспечило защиты интересов украинской стороны. Цитирую проект отчета Счетной палаты:

Министерство при заключении сделок/договоров с международными специализированными организациями не предусмотрело в них ответственности за несвоевременную поставку, поставку товара ненадлежащего качества и количества. Тем самым Минздрав взял на себя полную ответственность за качество и количество лекарственных средств и медицинских изделий, закупленных этими организациями, начиная с момента их ввоза на территорию Украины и до передачи их в учреждения здравоохранения.

Длительное согласование Минздравом смет расходов на приобретение лекарственных средств и медицинских изделий за средства госбюджета 2015–2016 годов и приказов о распределении привело к задержке их закупки специализированными организациями и поставки в учреждения здравоохранения. За это время срок годности данных лекарств подходил к концу, что создало условия для нарушения схем и прерывания процесса лечения больных.

Просроченные лекарства: поменяют-не поменяют

По причине длительных закупок лекарственных средств и медизделий за счет средств госбюджета 2015–2016 годов, а также из-за недоступности отдельных наименований на мировом рынке Минздрав решил закупать то, что есть — лекарства с истекающим сроком годности или меньшим, чем это предусмотрено в договорах/соглашениях. Профильное министерство озвучило, что в случае неиспользования данных лекарственных препаратов до окончания срока годности международные организации заменят их бесплатно.

Аудитом установлено:

Замена таких лекарственных средств и медицинских изделий предусмотрена только в договоре с ПРООН на закупки за средства 2016 года. «Краун» на замену отдельных лекарственных средств предоставлялись гарантийные письма. Вместе с тем, механизм замены таких материальных ценностей не определен. Это создает риски потери материальных ценностей, закупленных с ограниченным сроком годности.

Социальная несправедливость

Запланированные Минздравом и Минфином в 2015–2017 годах расходы на закупку лекарств и медизделий для выполнения государственных целевых программ не способствовали обеспечению всесторонней социальной справедливости по защите прав всех граждан на охрану здоровья. Выделенные из бюджета финансовые ресурсы позволили покрыть учтенную потребность Минздрава на эти цели в 2015 году на уровне от 2,2% до 100,1%, В 2016 году — от 4,7% до 391,7%, в 2017-м — от 3,6% до 120,7%.

По состоянию на 21 июля 2017 года ПРООН за средства госбюджета 2015 года закуплено в полном объеме 104 наименования лекарств и медизделий из 145 утвержденных Перечнем №787. Три наименования лекарственных средств и медицинских изделий вообще не закуплены. Остальные наименования закуплены в объеме от 50% до 80% утвержденного Перечнем №787 количества.

ЮНИСЕФ из 33 наименований приобретено 30, из которых только по 12 наименованиям заявка выполнена в полном объеме. По остальным препаратам поставки осуществлены в объемах от 7,5% до 75,8%.

«Краун» из 316 наименований лекарственных средств и медицинских изделий для лечения онкобольных взрослых и детей в полном объеме закуплено лишь 204. Вообще не приобретены 16 наименований.

Вакцины: много — не значит хорошо

Ввиду острого дефицита вакцин на глобальном рынке ЮНИСЕФ не закуплены такие вакцины: для профилактики коклюша, с ацеллюлярным коклюшевым компонентом, дифтерии и столбняка; комбинированной вакцины для профилактики коклюша (ацеллюлярная), дифтерии, столбняка и полиомиелита (инактивированная). По информации ЮНИСЕФ, эти вакцины будут доступны к закупкам лишь в конце 2018 — начале 2019 года.

Как установлено аудитом, ЮНИСЕФ по согласованию с Минздравом вместо вакцины для профилактики коклюша (ацеллюлярная), дифтерии, столбняка, полиомиелита (инактивированная) закупил вакцину для профилактики коклюша, дифтерии, столбняка с цельноклеточным коклюшевым компонентом.

В июле 2016 года в Перечень №787 дополнительно включили вакцину для профилактики полиомиелита оральную в количестве 2 755 000 единиц. Также увеличено количество вакцин для профилактики коклюша, дифтерии и столбняка с цельноклеточным коклюшевым компонентом с 296 047 до 1 770 000 единиц.

Однако заявок из регионов на эту вакцину не поступало, неудивительно, что за десять месяцев с даты поставки вакцины было использовано лишь чуть больше половины. Цитирую:

Документы, подтверждающие обоснованность этих изменений, в Министерстве отсутствуют. Заявки на закупку указанных вакцин структурными подразделениями по вопросам здравоохранения обл(гор)госадминистраций в Минздрав не предоставлялись. Вместе с тем, Министерство согласовало проекты смет, предоставленных ЮНИСЕФ, на закупку этих вакцин.

В течение почти десяти месяцев с даты поставки (15.09 и 01.10.2016), 212 260 ед. вакцины для профилактики коклюша, дифтерии и столбняка с цельноклеточным коклюшевым компонентом под торговым названием «Полио Сабин» производства Глаксо Смит Кляйн, Биолоджикалз С. А., Бельгия, на сумму 921,9 тыс. грн. не развезены ГП «Укрвакцина» в региональные учреждения здравоохранения. Всего за этот период использовано 1 592 733 ед. указанной вакцины или только 58%.

Итак, Минздрав в ряде случаев принимал решение об использовании бюджетных средств на закупку лекарственных средств при отсутствии подтвержденной потребности и каких бы то ни было обоснований. Что касается вышеуказанной вакцины, то по итогам года с даты поставки этой вакцины в Минздрав предположительно будет использовано лишь около 75%.

Экономия, государственные убытки и неправдивая информация о закупках

Аудиторы подсчитали, что закупки лекарственных средств и медицинских изделий через ПРООН и Crown Agents были более выгодными для государственного бюджета, чем осуществлявшиеся Минздравом самостоятельно. Сотрудничество же с ЮНИСЕФ не принесло экономии для госбюджета.

Только по 91 наименованию лекарственных средств и медицинских изделий экономия средств государственного бюджета расчетно составила 323 547,3 тыс. грн, или более 42 проц. от объема проверенных средств. Вместе с тем экономия средств государственного бюджета при закупке через ЮНИСЕФ не достигнута.

Экономия — это не виртуальные цифры. Говоря об экономии, мы смеем предполагать продуктивное использование сэкономленных средств, увеличение охвата нуждающихся пациентов, не правда ли? При важном условии, что закупают эффективные и безопасные препараты.

Аудитом установлено, что для детей, больных онкологическими и онкогематологическими заболеваниями, по соглашению от 06.11.2015 №1 «Краун» по согласованию Минздрава в 2015 году закуплено 14 наим. лекарственных средств на сумму 10 018,1 тыс. грн, которые в соответствии с инструкциями по применению (утверждены приказами Минздрава) детям не применяются, или безопасность и эффективность применения препаратов детям не установлены, или данных о применении этих препаратов детям недостаточно.

Аудиторы резюмировали, что Минздрав не обеспечил продуктивного, результативного и экономного использования бюджетных средств на закупку лекарственных препаратов и медицинских изделий. Яркий пример бесхозяйственности — на счетах международных организаций после завершения закупок до сих пор остаются деньги бюджета 2015 года:

В результате бесхозяйственности Минздрава на счетах международных специализированных организаций ПРООН и ЮНИСЕФ после завершения закупок остались средства государственного бюджета 2015 года в сумме 90 333,6 тыс. грн, или 7,3 проц. от общего объема перечисленных этим организациям средств. Эти средства находятся в использовании международных специализированных организаций.

Средства в сумме 4615,3 тыс. грн в течение 12 месяцев не были потрачены «Краун» на закупку лекарств и возвращены Минздраву в конце 2016 года и, как следствие, перечислены в госбюджет.

Всего, средства госбюджета в общей сумме 94 948,9 тыс. грн от 12 до 19 месяцев находились на счетах международных специализированных организаций и не использовались по назначению, что свидетельствует об их неэффективном использовании.

Минздрав за эти годы не разработал порядок использования остатков лекарственных средств. В договорах с «Краун», ЮНИСЕФ (за 2015–2016 годы) и ПРООН (2015 год) не предусмотрено замены лекарственных средств и медицинских изделий, которые были приняты с меньшим сроком годности. Как следствие, средства государственного бюджета на такие закупки фактически утрачены.

В результате лекарственные средства на сумму 11 338,9 тыс. грн, не использованные до истечения срока их годности, были утрачены. При этом Министерство вопреки требованиям постановления правительства от 17.03.2011 №298 (с изменениями) в течение двух лет не разработало и не утвердило порядок использования остатков лекарственных средств и медицинских изделий, закупленных за счет бюджетных средств в предыдущие годы, для оказания медицинской помощи в разрезе других заболеваний в текущем году. Как следствие, средства государственного бюджета на указанную сумму фактически утрачены.

Аудиторы также установили, что данные на официальном веб-сайте Минздрава об осуществлении госзакупок с привлечением специализированных организаций не соответствуют действительности.

Например, согласно этой информации, при запланированных объемах средств государственного бюджета в сумме 397 065,7 тыс. грн на закупку лекарственных средств и медицинских изделий для лечения взрослых онкобольных по состоянию на 21.07.2017 использовано на закупку 276 864,4 тыс. грн (69 7 проц.). Остаток средств в ПРООН составляет 173 655,0 тыс. грн.

Фактически, по данным бухгалтерского учета Минздрава по состоянию на 01.07.2017, и с учетом информации Минздрава по поставкам в период с 01.07.2017 по 20.07.2017, по состоянию на 21.07.2017 всего поставлено лекарственных средств на сумму 178 198,6 тыс. грн (44,9 проц.), а остаток средств в ПРООН составляет 218 867,1 тыс. грн.

Также, согласно информации об осуществлении государственных закупок, размещенной на официальном сайте Минздрава, при запланированных 353 000,0 тыс. грн на закупку лекарственных средств и медицинских изделий для лечения детей, больных онкологическими заболеваниями, их закуплено на сумму 286 295,5 тыс. грн (81,1 проц.).

Фактически, по состоянию на 21.07.2017 этих лекарственных средств и медицинских изделий закуплено ПРООН на сумму 132 526,1 тыс. грн (37,5 проц.). Остаток средств в ПРООН — 220 473,9 тыс. грн и т. д.

Исправит ли Минздрав указанные нарушения, попытается ли внять предложениям, написанным в конце отчета Счетной палаты? Замечание аудиторов не добавляет оптимизма:

Министерство не реагировало на результаты внутреннего аудита. Недостатки и нарушения, установленные в ходе мероприятий внутреннего финансового контроля Минздрава, фактически остались без надлежащего реагирования. Их причины не устранены и, как следствие, приобрели системный характер.

Остается надеяться, что в темное дело медзакупок все же вмешаются правоохранительные органы.