Держзакупівлі ліків із симптомами кримінального правопорушення

До державних закупівель лікарських препаратів завжди була прикута пильна увага суспільства. Від того, наскільки держава забезпечить своїх громадян медикаментами, маленьких українців — вакцинами, їхньої ефективності й безпеки залежить не лише здоров'я, але часто і життя пацієнтів.

Україні притаманні особливості цього процесу, наприклад, дефіцит коштів, що виділяються, тобто грошей на стовідсоткові потреби недостатньо. У ситуації, що склалася, коли кожна копійка має значення, закупівлі повинні відбуватися максимально прозоро, виважено, не забуваючи про справедливе охоплення всіх бюджетних програм. На жаль, в нашій країні це все ще залишається утопією. Попри те, що не вдається покрити всі потреби, гроші виділяються чималі. Так, обсяг асигнувань держбюджету, виділеного МОЗ на централізовану закупівлю лікарських засобів та виробів медичного призначення, збільшився з 4,98 млрд грн у 2015 році до 5,9 млрд грн у 2017-му.

Медзакупівлі давно перетворилися на ласий шматок пирога (нафтову свердловину — назвіть як завгодно) для корупціонерів, неприборкана тяга до солодкого яких не призвела до діабету: схеми тут устоялися, як трясовина, і в цьому болоті не гребують заробляти навіть на хворих дітях.

Результати аудитів, що їх раніше проводила Рахункова палата у МОЗ, свідчили про наявність серйозних проблем і корупційних ризиків у цій сфері. Після Революції гідності, щоби здобути перемогу над корупцією, в березні 2015 року було вирішено передати держзакупівлі ліків від МОЗ спеціалізованим міжнародним організаціям, які мають великий досвід в цьому питанні. На новий механізм медзакупівель покладалися величезні надії. Що з цього вийшло — перемога чи зрада, звичайній людині розібратися непросто. Якщо ви час від часу читаєте горді рапорти профільного міністерства про закупівлі та отриману економію, то вважатимете такий крок, напевно, перемогою. Та якщо, боронь боже, ви опинитеся пацієнтом — тим самим, який дуже розраховує на закуповувані лікарські препарати, оптимізму у вас істотно поменшає.

З огляду на соціальну важливість питання своєчасного доступу наших громадян до ліків, гостру потребу подолання корупції під час проведення держзакупівель і підвищення ефективності використання бюджетних грошей, Рахунковою палатою проведено аудит держзакупівель лікарських засобів із залученням спеціалізованих міжнародних організацій (на підставі матеріалів аудиту, який є в розпорядженні редакції, «Ракурс» опублікував уже кілька статей).

22 серпня для розгляду матеріалів цієї перевірки відбулася колегія Рахункової палати, яка ухвалила проект звіту. Остаточний звіт, згідно з процедурою, протягом кількох тижнів допрацьовується і тільки потім стане доступний широкому загалу.

«Ракурс» має в своєму розпорядженні проект звіту, який свідчить про безліч порушень на кожному етапі держзакупівель. Понад 40 сторінок документа поцятковані констатацією фактів, прикладами, м'яко кажучи, безгосподарності профільного міністерства, що вилилися в кінцевому підсумку в список рекомендацій, одна з яких звучить так:

Інформувати Національну поліцію України про виявлені під час аудиту ознаки порушень законодавства, що мають ознаки кримінального правопорушення.

Зупинімося на деяких пунктах проекту звіту, які відбивають дійсний стан справ з медзакупівлями в Україні.

Таємні закупівлі, або Гроші вперед

Рахункова палата проаналізувала законодавчий супровід держзакупівель ліків за допомогою міжнародних організацій. Основний вердикт — закупівлі виведені з поля зору широкої громадськості.

...на закупівлі лікарських засобів та медичних виробів фактично не розповсюджуються вимоги законодавства щодо забезпечення відкритості та прозорості проведення торгів. Створені умови для можливості не оприлюднення жодною зі спеціалізованих організацій інформації про деталі тендеру, зокрема щодо учасників закупівель, їхніх цінових пропозицій, умов та термінів постачання тощо, та фактичного виведення цього процесу з-під контролю широкої громадськості.

Постановою №943 було запроваджено передоплату в разі закупівлі лікарських засобів, вакцин, медичних виробів і пов'язаних з цим послуг із залученням спеціалізованих організацій на строк не більш як один рік. З 28 грудня 2016 року внесли зміни до строків передоплати, збільшивши їх на частину закупівель до півтора року. Таке рішення ще більше сприяло затягуванню закупівель життєво важливих препаратів.

Попередня оплата лікарських засобів, вакцин для профілактичних щеплень людей, медичних виробів, які закуповуються у 2018–2019 роках, та пов’язаних з цим послуг дозволена на строк не більше одного року, та таких, що закуповуються до 31 грудня 2017 року, — на строк не більше 18 місяців.

Отже, урядом створено передумови поставок лікарських засобів і медичних виробів спеціалізованими організаціями через 1–1,5 роки після перерахування коштів. Таким чином унеможливлено користування вказаними коштами впродовж зазначеного періоду, тобто їх непродуктивне використання.

Суб'єктивна номенклатура, або Купуйте те, чого немає

Номенклатура — це систематизований перелік лікарських засобів і медичних виробів (за міжнародними непатентованими назвами — діючою речовиною), формою випуску та дозуванням. Спрощуючи, це список того, що саме і скільки купуємо.

Номенклатура ліків на 2015 рік визначалася створеними Міністерством охорони здоров'я 27 профільними комісіями, у 2016 році для цих же цілей було створено 32 робочі групи. Попри те, що кількість груп, які супроводжували закупівлі, зашкалювала, було створено ще одну — із залученням міжнародних організацій (наказ МОЗ від 8 вересня 2015 року №584). Чи треба казати, що групи довго не могли дійти спільного знаменника, в кінцевому підсумку це призводило до затягування ухвалення остаточного рішення. Кричущий нюанс: терміни для визначення і затвердження номенклатури лікарських препаратів не були регламентовані, тому ніхто не поспішав з рішенням. Як проходило «узгодження» — таємниця, частину документів у МОЗ «загублено»:

Документи, що підтверджують затвердження вказаними групами номенклатури лікарських засобів та медичних виробів за 19 напрямами закупівлі за кошти державного бюджету 2016 року, у МОЗ відсутні.

Фактично, номенклатура лікарських засобів і медичних виробів за 19 напрямами закупівлі за кошти державного бюджету 2016 року затверджена МОЗ всупереч власних наказів, без розгляду і затвердження їх експертно-технічною групою з питань супроводу державних закупівель (голова групи — заступник міністра Шафранський В. В.).

У 2017 році МОЗ дещо змінило систему визначення номенклатури ліків і медвиробів, ліквідувавши раніше діючі робочі групи й утворивши нові. Профільне міністерство визначило функції груп, послідовність процесу підготовки та затвердження номенклатури й технічних вимог до неї. Однак такі мегаважливі питання, як терміни затвердження номенклатури, відповідальність за ухвалені рішення, залишило за бортом.

Міністерство у жодному нормативному акті, який регламентує роботу утворених ним численних робочих груп, не визначило термінів ухвалення ними рішень і відповідальності за прийняті рішення.

В результаті на час проведення аудиту до затвердженого урядом переліку лікарських засобів і медичних виробів, які закуповуються спеціалізованими організаціями за кошти державного бюджету 2017 року, включено лише 24 напрями із 39 передбачених паспортом бюджетної програми.

МОЗ та Мінфін під час затвердження паспорта бюджетної програми на 2016 і 2017 роки обмежили її мету тільки закупівлею ліків, імунобіологічних препаратів та медвиробів для закладів охорони здоров'я. А як же озвучені пріоритети державної політики у сфері охорони здоров'я: збереження і зміцнення здоров'я, профілактика захворювань, зниження захворюваності, інвалідності та смертності населення, підвищення якості й ефективності надання медичної допомоги?

У низці випадків МОЗ висувалися вимоги щодо закупівлі медичних препаратів, які взагалі не виробляються. Це яскравий приклад безвідповідальності членів профільних груп, які внесли до номенклатури 2016 року те, чого не випускає жоден виробник. Залишається тільки здогадуватися, чому лише у 2017-му цю помилку було виправлено. Як наслідок — закупівлі наборів для скринінгу новонароджених на фенілкетонурію та вроджений гіпотеріоз на 15 серпня 2017 року ПРООН не здійснено.

Аудитом встановлено, що згідно з номенклатурою і технічним завданням на 2016 рік за напрямом «Закупівля реактивів для скринінгу новонароджених на фенілкетонурію та вроджений гіпотеріоз» предмет закупівлі «Набори для скринінгу новонароджених на фенілкетонурію та вроджений гіпотеріоз в зразках крові» повинні бути укомплектовані паперовими тест-бланками та планшетами для забору крові. Водночас, за інформацією ПРООН (від 06.01.2017 №UNDP/2017/49748/005), набори в такій комплектації не виробляються жодним виробником. Проте жодною зі створених робочих груп при формуванні і затвердженні номенклатури за цим напрямом зауважень до предмету закупівель не надано. Як наслідок, лише у лютому 2017 року внесено зміни до номенклатури на 2016 рік (вилучили зі складу набору паперові тест-бланки та планшети для забору крові), затвердженої наказом МОЗ від 02.06.2016 №508, а у червні направлено заявку до структурних підрозділів з питань охорони здоров’я обл(міськ)держадміністрацій на формування потреби. Вказані набори спеціалізованими організаціями станом на 15.08.2017 не закуплено.

Резюмуючи, МОЗ формувало номенклатуру лікарських препаратів за «суб'єктивними» критеріями, нерідко до списку потрапляли ліки, які не рекомендовані для використання ВООЗ і міжнародними експертами.

При опрацюванні номенклатури спеціалізованими організаціями неодноразово наголошувалось на необхідності її перегляду. Проте МОЗ цими пропозиціями знехтував. Це призводило у ряді випадків до неможливості здійснення закупівель, а отже і використання вже перерахованих спеціалізованим організаціям бюджетних коштів.

Закупівлі, про які не просили

Аудитом встановлено факти відсутності потреби структурних підрозділів з питань охорони здоров'я обл(міськ)держадміністрацій та установ Міністерства охорони здоров'я по окремих позиціях лікарських засобів і медвиробів шести напрямів, які були включені до номенклатури закупівель у 2016–2017 роках. Тобто заявка на закупівлю цими підрозділами МОЗ не подавалася. Один із прикладів:

З 80 найменувань лабораторних реагентів для діагностики та лікування дітей з онкологічними захворюваннями для Національного інституту раку, які робочими групами включені до номенклатури на 2016 рік, по 11 найменуваннях (або 13,8 відс.) потреба інституту у них відсутня і заявка до МОЗ ним не подавалася.

Недостовірні ціни та заявки — зменшення обсягу закупівель

Під час складання переліку ліків і медвиробів для закупівлі у 2015–2017 роках робочими групами використовувалися ціни закупівель попередніх років, дані реєстру оптово-відпускних цін, а також інформація з доступних джерел про ціни. Однак попередніми аудитами Рахунковою палатою неодноразово вказувалося на недостовірність цін в цьому реєстрі. Як наслідок, регіональними підрозділами з питань охорони здоров'я та установами МОЗ було сформовано недостовірну заявку. В результаті спеціалізовані організації були змушені зменшувати обсяги закупівлі ліків і медичних виробів.

Таке зменшення обсягу закупівель ліків профільне міністерство нерідко зараховувало в економію. Проведемо аналогію. Вам треба купити дві пляшки молока, ви йдете до крамниці й купуєте одну, а решту грошей вважаєте економією. Тому питання економії коштів на медзакупівлях останніх років підлягає подальшому ретельному аналізу.

Наприклад, робочими групами за напрямом «Закупівля медикаментів для дітей, хворих на первинні (вроджені) імунодефіцити» включено до номенклатури 2016 року та технічного завдання 5 найменувань лікарських засобів з очікуваною вартістю закупівлі 16 000,0 тис. грн. За результатами проведеного ПРООН тендеру встановлено, що кількість цих лікарських засобів має бути зменшена на 13,0 відс. через помилки у визначенні ціни на лікарський засіб «Ітраконазол» (капс., розчин оральний 10 мг/мл, фл. з дозатором №1). Ціна на нього 0,35 дол. США, яку зазначено МОЗ, не відповідає дійсним цінам в Україні і світі. Як наслідок, обсяг затверджених коштів за цим напрямом не дозволяє закупити визначену кількість лікарських засобів.

Непрозорі вибори й затягування закупівель

Про те, як проходив відбір Міністерством охорони здоров’я міжнародних організацій, більш детально можна прочитати у статті «Рахункова палата: аудит «секретних» держзакупівель ліків». Міністерство під час укладання договорів з міжнародними спеціалізованими організаціями не забезпечило захисту інтересів української сторони. Цитую проект звіту Рахункової палати:

Міністерство при укладанні угод/договорів із міжнародними спеціалізованими організаціями не передбачило в них відповідальності за несвоєчасну поставку, поставку товару неналежної якості і кількості. Тим самим МОЗ взяло на себе повну відповідальність за якість і кількість лікарських засобів і медичних виробів, закуплених цими організаціями, починаючи з моменту їх ввезення на територію України і до передачі їх до закладів охорони здоров’я.

Тривале узгодження МОЗ кошторисів витрат на придбання лікарських засобів і медичних виробів за кошти держбюджету 2015–2016 років і наказів про розподіл призвело до затримки їх закупівлі спеціалізованими організаціями та постачання до закладів охорони здоров'я. За цей час термін придатності цих ліків добігав кінця, що створило умови для порушення схем і переривання процесу лікування хворих.

Прострочені ліки: поміняють-не поміняють

Внаслідок тривалих закупівель лікарських засобів і медвиробів за кошт держбюджету 2015–2016 років, а також через недоступність окремих найменувань на світовому ринку МОЗ вирішило закуповувати те, що є — ліки з терміном придатності, що спливає, або меншим, ніж це передбачено в договорах/угодах. Профільне міністерство озвучило, що в разі невикористання цих лікарських препаратів до закінчення терміну придатності міжнародні організації замінять їх безкоштовно.

Аудитом встановлено:

Заміна таких лікарських засобів і медичних виробів передбачена лише у договорі з ПРООН на закупівлі за кошти 2016 року. «Краун» на заміну окремих лікарських засобів надавалися гарантійні листи. Разом з тим, механізм заміни таких матеріальних цінностей не визначено. Це створює ризики втрати матеріальних цінностей, які закуплені з обмеженим терміном придатності.

Соціальна несправедливість

Заплановані МОЗ та Мінфіном у 2015–2017 роках витрати на закупівлю ліків і медвиробів для виконання державних цільових програм не сприяли забезпеченню всебічної соціальної справедливості щодо захисту прав усіх громадян на охорону здоров'я. Виділені з бюджету фінансові ресурси дозволили покрити враховану потребу МОЗ на ці цілі у 2015 році на рівні від 2,2% до 100,1%, у 2016 році — від 4,7% до 391,7%, у 2017-му — від 3,6% до 120,7%.

Станом на 21 липня 2017 року ПРООН за кошти держбюджету 2015 року закуплено в повному обсязі 104 найменування ліків і медвиробів зі 145 затверджених Переліком №787. Три найменування лікарських засобів та медичних виробів взагалі не закуплені. Інші назви закуплені в обсязі від 50% до 80% затвердженої Переліком №787 кількості.

ЮНІСЕФ з 33 найменувань придбано 30, з яких тільки по 12 найменуваннях заявка виконана в повному обсязі. По інших препаратах постачання здійснені в обсягах від 7,5% до 75,8%.

«Краун» з 316 найменувань лікарських засобів і медичних виробів для лікування онкохворих дорослих і дітей в повному обсязі закуплено лише 204. Взагалі не придбано 16 найменувань.

Вакцини: багато — не означає добре

З огляду на гострий дефіцит вакцин на глобальному ринку ЮНІСЕФ не закуплені такі вакцини: для профілактики кашлюку, з ацелюлярним кашлюковим компонентом, дифтерії та правця; комбінованої вакцини для профілактики кашлюку (ацелюлярна), дифтерії, правця та поліомієліту (інактивована). За інформацією ЮНІСЕФ, ці вакцини будуть доступні до закупівель лише наприкінці 2018 — початку 2019 року.

Як встановлено аудитом, ЮНІСЕФ за погодженням з Міністерством охорони здоров'я замість вакцини для профілактики кашлюку (ацелюлярна), дифтерії, правця, поліомієліту (інактивована) закупив вакцину для профілактики кашлюку, дифтерії, правця з цільноклітинним кашлюковим компонентом.

У липні 2016 року до Переліку №787 додатково включили вакцину для профілактики поліомієліту оральну в кількості 2 755 000 одиниць. Також збільшено кількість вакцин для профілактики кашлюку, дифтерії та правця з цільноклітинним кашлюковим компонентом з 296 047 до 1 770 000 одиниць.

Однак заявок з регіонів на цю вакцину не надходило, не дивно, що за десять місяців з дати постачання вакцини було використано лише трохи більш як половину. Цитую:

Документи, які підтверджують обґрунтованість цих змін, у Міністерстві відсутні. Заявки на закупівлю вказаних вакцин структурними підрозділами з питань охорони здоров’я обл(міськ)держадміністрацій до МОЗ не надавалися. Разом з тим, Міністерство погодило проекти кошторисів, наданих ЮНІСЕФ, на закупівлю цих вакцин.

Протягом майже десяти місяців з дати поставки (15.09 та 01.10.2016), 212 260 од. вакцини для профілактики кашлюку, дифтерії та правця з цільноклітинним кашлюковим компонентом за торговою назвою «Поліо Сабін» виробництва Глаксо Сміт Кляйн, Біолоджікалз С. А., Бельгія, на суму 921,9 тис. грн. не розвезені ДП «Укрвакцина» до регіональних закладів охорони здоров’я. Всього за цей період використано 1 592 733 од. вказаної вакцини або лише 58%.

Отже, МОЗ у низці випадків ухвалювало рішення про використання бюджетних коштів на закупівлю лікарських засобів за відсутності підтвердженої потреби та жодних обґрунтувань. Що стосується вищевказаної вакцини, то за підсумками року з дати постачання цієї вакцини в МОЗ, імовірно, буде використано лише близько 75%.

Економія, державні збитки й неправдива інформація про закупівлі

Аудитори підрахували, що закупівлі лікарських засобів і медичних виробів через ПРООН та Crown Agents були більш вигідними для державного бюджету, ніж ті, що здійснювалися МОЗ самостійно. Співпраця ж з ЮНІСЕФ не принесла економії для держбюджету.

Лише по 91 найменуванню лікарських засобів і медичних виробів економія коштів державного бюджету розрахунково склала 323 547,3 тис. грн, або понад 42 відс. від обсягу перевірених коштів. Разом з тим економія коштів державного бюджету при закупівлі через ЮНІСЕФ не досягнута.

Економія — це не віртуальні цифри. Кажучи про економію, ми сміємо припустити продуктивне використання зекономлених коштів, збільшення охоплення нужденних пацієнтів, чи не так? За важливої умови, що закуповують ефективні та безпечні препарати.

Аудитом встановлено, що для лікування дітей, хворих на онкологічні та онкогематологічні захворювання, за угодою від 06.11.2015 №1 «Краун» за погодженням МОЗ у 2015 році закуплено 14 найм. лікарських засобів на суму 10 018,1 тис. грн, які згідно з інструкціями для медичного застосування (затверджені наказами МОЗ) дітям не застосовуються, або безпека та ефективність застосування препаратів дітям не встановлені, або даних щодо застосування цих препаратів дітям недостатньо.

Аудитори резюмували, що МОЗ не забезпечило продуктивного, результативного й економного використання бюджетних коштів на закупівлю лікарських препаратів і медичних виробів. Яскравий приклад безгосподарності — на рахунках міжнародних організацій після завершення закупівель досі залишаються гроші бюджету 2015 року:

У результаті безгосподарності МОЗ на рахунках міжнародних спеціалізованих організацій ПРООН і ЮНІСЕФ після завершення закупівель залишилися кошти державного бюджету 2015 року у сумі 90 333,6 тис. грн, або 7,3 відс. до загального обсягу перерахованих цим організаціям коштів. Ці кошти перебувають у використанні міжнародних спеціалізованих організацій.

Кошти у сумі 4615,3 тис. грн впродовж 12 місяців не були витрачені «Краун» на закупівлю ліків та повернені МОЗ наприкінці 2016 року і, як наслідок, перераховані до держбюджету.

Всього, кошти держбюджету у загальній сумі 94 948,9 тис. грн від 12 до 19 місяців перебували на рахунках міжнародних спеціалізованих організацій і не використовувалися за призначенням, що свідчить про їх непродуктивне використання.

МОЗ за ці роки не розробило порядок використання залишків лікарських засобів. У договорах з «Краун», ЮНІСЕФ (за 2015–2016 роки) та ПРООН (2015 рік) не передбачено заміни лікарських засобів і медичних виробів, які було прийнято з меншим терміном придатності. Як наслідок, кошти державного бюджету на такі закупівлі фактично втрачені.

У результаті лікарські засоби на суму 11 338,9 тис. грн, які не використані до закінчення терміну їх придатності, були втрачені. При цьому Міністерство всупереч вимог постанови уряду від 17.03.2011 №298 (зі змінами) протягом двох років не розробило і не затвердило порядок використання залишків лікарських засобів і медичних виробів, закуплених за рахунок бюджетних коштів у попередніх роках, для надання медичної допомоги у розрізі інших захворювань у поточному році. Як наслідок, кошти державного бюджету на вказану суму фактично втрачені.

Аудитори також встановили, що дані на офіційному веб-сайті Міністерства охорони здоров'я про здійснення держзакупівель із залученням спеціалізованих організацій не відповідають дійсності.

Наприклад, відповідно до цієї інформації, при запланованих обсягах коштів державного бюджету у сумі 397 065,7 тис. грн на закупівлю лікарських засобів і медичних виробів для лікування дорослих онкохворих станом на 21.07.2017 використано на закупівлю 276 864,4 тис. грн (69,7 відс.). Залишок коштів у ПРООН становить 173 655,0 тис. грн.

Фактично, за даними бухгалтерського обліку МОЗ станом на 01.07.2017, та з урахуванням інформації МОЗ щодо поставок у період з 01.07.2017 по 20.07.2017, станом на 21.07.2017 загалом поставлено лікарських засобів на суму 178 198,6 тис. грн (44,9 відс.), а залишок коштів у ПРООН становить 218 867,1 тис. грн.

Так само, відповідно до інформації про здійснення державних закупівель, розміщеної на офіційному сайті МОЗ, при запланованих 353 000,0 тис. грн на закупівлю лікарських засобів і медичних виробів для лікування дітей, хворих на онкологічні захворювання, їх закуплено на суму 286 295,5 тис. грн (81,1 відс.).

Фактично, станом на 21.07.2017 цих лікарських засобів і медичних виробів закуплено ПРООН на суму 132 526,1 тис. грн (37,5 відс.). Залишок коштів у ПРООН – 220 473,9 тис. грн тощо.

Чи виправить МОЗ зазначені порушення, чи спробує врахувати пропозиції, написані в кінці звіту Рахункової палати? Зауваження аудиторів не додає оптимізму:

Міністерство не реагувало на результати внутрішнього аудиту. Недоліки та порушення, які були встановлені в ході заходів внутрішнього фінансового контролю МОЗ, фактично залишилися без належного реагування. Їх причини не усунуті і, як наслідок, набули системного характеру.

Залишається сподіватися, що в темну справу медзакупівель все ж втрутяться правоохоронні органи.