Коалиция в Верховной Раде: что может родиться в коалиционных муках

Вопрос коалиции в Верховной Раде не теряет своей актуальности, несмотря на вчерашнее заявление  президента о роспуске парламента. Победа Владимира Зеленского обусловила возникновение парадоксального положения. Убедительная поддержка избирателями новоизбранного главы государства обесценивается ограниченностью его собственных полномочий и откровенной слабостью позиций в парламенте. Досрочное прекращение полномочий нынешнего состава Верховной Рады может стать средством очень быстрой конвертации этой поддержки в реальное политическое влияние. 

Формальные границы возможных действий

В отличие от Виктора Януковича, который после победы на гонке 2010 года получил практически такие же полномочия, как и Владимир Зеленский, последний не может опереться на поддержку мощной и дисциплинированной парламентской фракции, к тому же за несколько месяцев до очередных выборов. Поэтому слишком переживать по поводу сговорчивости парламентариев не приходится.

Однако маневр главы государства в отношениях с Верховной Радой ограничен тем, что два конституционных основания досрочного прекращения его полномочий — в течение 60 дней после отставки Кабинета министров Украины не сформирован персональный состав нового правительства и «в течение 30 дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться» — явно не подходят для нынешнего положения. Вроде бы есть возможность использовать третье основание — в течение одного месяца не сформирована коалиция в Верховной Раде. Использовать в ограниченном временном измерении: «Полномочия Верховной Рады Украины не могут быть досрочно прекращены президентом Украины в последние шесть месяцев срока полномочий Верховной Рады Украины...» (ч. 5 ст. 90).

Поскольку нынешний состав ВР Украины начал свою работу 27 ноября 2014 года, то решающим рубежом является дата 27 мая 2019 года. Правда, существуют домыслы о расчете других сроков, исходя из принципа непрерывности осуществления государственной власти (в том числе и законодательной) и предположения о возможности начала работы парламента нового созыва позже чем 27 ноября 2019 года.

Однако, становясь на кривобокую тропу подобных фантазий, можно, например, совместить конституционное требование начала работы нового созыва парламента при условии избрания не менее 300 депутатов (ч. 2 ст. 82) и предусмотренную Законом Украины «О выборах народных депутатов Украины» возможность проведения повторных выборов в 225 одномандатных округах (ч. 1 ст. 104). А тогда уже вполне возможна отсрочка начала работы Верховной Рады не на пару недель, а на несколько месяцев.

А еще можно предположить введение чрезвычайного или военного положения, которые делают выборы невозможными... Да мало ли что можно предположить? Поэтому лучше из водоворота предположений, поскольку они не принадлежат единственному авторитету в этих вопросах — Конституционному суду Украины, все же обратиться к положению ч. 5 ст. 76 Конституции Украины: «Срок полномочий Верховной Рады Украины составляет пять лет».

Ожидания того, что вскоре после инаугурации Владимир Зеленский воспользуется якобы имеющейся формальной возможностью прекратить полномочия парламента, обусловили сначала стремление нардепов отложить торжества за пределы рокового 27 мая, а после назначения инаугурации — подвигли на проведение театрально-концертного действа под названием «Прекращение деятельности парламентской коалиции "Европейская Украина" в Верховной Раде Украины VIII созыва». Насмешкой над здравым смыслом прозвучало приглашение представителей всех фракций и групп начать консультации по поводу формирования новой коалиции в Верховной Раде. Ведь все актеры и зрители этого действа хорошо осознают, что никто формировать ничего не собирается, а «прекращение деятельности» является попыткой разве что подтвердить сам факт существования коалиции в парламенте до 17 мая 2019 года включительно.

Зато желающие главным образом увидеть себя как можно скорее в списках кандидатов в нардепы утверждают, что коалиция в Верховной Раде умерла еще три года назад, когда в ней остались две фракции из пяти основателей, суммарное количество депутатов в которых составляет на сегодня аж 215 вместо необходимых 226. И по их логике назначать внеочередные выборы можно сразу после инаугурации.

Пропасть в регламенте

Спорность вопроса о наличии или отсутствии коалиции в Верховной Раде в значительной степени обусловлена отсутствием должного правового регулирования соответствующих правоотношений. Ч. 9 ст. 83 Конституции Украины устанавливает: «Принципы формирования, организации деятельности и прекращения деятельности коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины устанавливаются Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины». Между тем, в тексте действующего Регламента коалиция не упоминается вообще. Нынешнее положение объясняется следующими обстоятельствами.

Принятый в 2010 году закон «О Регламенте Верховной Рады Украины» в соответствии с Конституцией достаточно подробно упорядочивал все дела, касающиеся коалиции в Верховной Раде. В частности, этому была посвящена глава 12 «Коалиция депутатских фракций в Верховной Раде Украины». Однако с возобновлением действия Конституции Украины в редакции от 28 июня 1996 года в соответствии с решением Конституционного суда №20-рп/2010 от 30 сентября 2010 года вносились и изменения в Регламент ВР. Законом, принятым 8 октября 2010 года, из Регламента были убраны все 98 упоминаний о коалиции.

Возобновление же действия Конституции Украины в редакции закона №2222-IV от 8 декабря 2004 года в феврале 2014 года, как показали дальнейшие события, стало исключительно средством отстранения «предшественников». Потому что народные депутаты ни VII, ни VIII созыва за пять лет не смогли внести соответствующие изменения в Регламент. Тем более что фактически речь шла всего-навсего о возвращении в свое время отработанных положений.

При таких обстоятельствах приходится руководствоваться исключительно нормами Конституции Украины, несмотря на то, что они не могут (и не должны) детально регулировать соответствующие правоотношения. В контексте проблем современности особое значение приобретают положения ч. 6 ст. 83 Конституции Украины, согласно которой в состав коалиции в Верховной Раде входит большинство народных депутатов от конституционного состава парламента, и ч. 7 этой же статьи «Коалиция депутатских фракций в Верховной Раде Украины формируется... в течение месяца со дня прекращения деятельности коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины».

Сложность определения состава коалиции в Верховной Раде

Ключевым в дискуссиях о наличии или отсутствии коалиции в Верховной Раде является ответ на вопрос, из кого она состоит. Если исходить из того, что коалиция состоит исключительно из народных депутатов, объединенных во фракции, то получаем результат 135 + 80 < 226.

Однако есть и другой ответ на этот вопрос. Среди аргументов, которыми оперируют сторонники мнения о длительном фактическом отсутствии коалиции в Верховной Раде, есть и ссылки на отдельные пункты мотивировочной части Решения КСУ №11-рп/2010 от 6 апреля 2010 года. При этом упускается суть вопроса, которую решал тогда Конституционный суд и резолютивная часть его решения.

Между тем дело касалось «возможности отдельных народных депутатов Украины принимать непосредственное участие в формировании коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины». И в резолютивной части решения было отмечено: «...отдельные народные депутаты Украины, в частности те, которые не находятся в составе депутатских фракций, инициировавших создание коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины, имеют право принимать участие в формировании коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины». То есть коалиция в Верховной Раде согласно этому решению предстает не объединением исключительно депутатов, входящих во фракции, а объединением фракций и внефракционных депутатов.

Отметим, что позиция Конституционного суда уже тогда вызвала небезосновательные возражения. В частности, Виктор Шишкин в особом мнении судьи КСУ обратил внимание суда на то, что в Конституции Украины неоднократно употребляется устойчивое словосочетание «коалиция депутатских фракций в Верховной Раде Украины». Тогда как суд фактически подменил коалицию в Верховной Раде фракций объединением, «в котором наряду с фракциями его участниками дополнительно могли бы быть отдельные народные депутаты Украины как представители других фракций или внефракционные».

В оправдание КСУ в этом случае можно сказать, что им была предпринята попытка смягчить жесткую конституционную конструкцию, которая не предусмотрела саму возможность пребывания народных депутатов вне фракций. И это даже при условии проведения выборов исключительно по пропорциональной системе. Еще более актуальным является такой подход, когда половина депутатского корпуса избирается по мажоритарной системе относительного большинства, не способствующей достижению соглашений и компромиссов между депутатами и политическими партиями уже на стадии избирательной гонки.

Если наложить решение КСУ №11-рп/2010 на нынешние (точнее, уже вчерашние) парламентские реалии, то возникает ряд интересных вопросов. Были ли в составе коалиции в Верховной Раде до момента формального прекращения ее существования внефракционные Андрей Парубий и Ирина Геращенко, которые на момент формирования коалиции входили во фракции, находящиеся в ней до мая 2019 года? Была ли Оксана Сыроид в составе коалиции до мая 2019 года, поскольку она входила во фракцию — основательницу коалиции и вышла из этой фракции задолго до того, как сама фракция покинула коалиционные ряды? И все ли народные депутаты, которые входили в состав двух крупнейших фракций и которых исключили или которые сами вышли из этих фракций, в свое время написали также заявления о прекращении своего пребывания в коалиции?

Проблема заключается в том, что входили народные депутаты Украины в парламентскую коалицию коллективно, находясь в определенных фракциях, а покидали эти фракции индивидуально. И есть предположение, что учитывая откровенное разгильдяйство, которое парламентарии проявили в отношении возобновления регламентных норм о коалиции, в Аппарате Верховной Рады Украины вряд ли лежат зарегистрированные под соответствующими датами заявления также о выходе из коалиционных рядов. Поэтому формула состава коалиции может выглядеть как 80 + 135 + Х > 226 со всеми вытекающими последствиями.

Тусклый свет коалиционного соглашения

Коалиционное соглашение 2014 года вряд ли может рассматриваться как документ для оценки чисто юридической стороны дела, поскольку ее существование ни Конституцией Украины, ни Регламентом ВР не предусмотрены. Однако можно попробовать прояснить понимание участниками коалиции в Верховной Раде вопрос, из кого она состояла на момент образования.

Формулировкам этого документа присуща некоторая неопределенность. Впрочем, в отношении участников сказано, что соглашение «заключено участниками коалиции депутатских фракций, в состав которой входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины, подписавших это коалиционное соглашение». В преамбуле сказано: «Мы, народные депутаты Украины, подписали это коалиционное соглашение в Верховной Раде Украины VIII созыва...». То есть речь идет о депутатах, а не фракциях как субъектах подписания соглашения.

Намеком на индивидуальность членства является и запрет на участие в коалиции в Верховной Раде, установленный п. 1.3 Регламента коалиции: «В состав коалиции не могут входить народные депутаты Украины, которые, будучи народными депутатами Украины VII созыва, участвовали в позорном преступном голосовании на пленарном заседании Верховной Рады Украины 16 января 2014 года, которое проходило с грубым нарушением Конституции и Регламента Верховной Рады Украины, за пакет диктаторских законов».

Не проливает свет на то, каким видит состав участников коалиции в Верховной Раде, п. 7.2 Регламента коалиции: «Изменения в составе коалиции, в том числе в связи с выходом из нее одной или нескольких депутатских фракций, если при этом количественный состав коалиции не становится меньше, чем определено Конституцией Украины, не являются основанием для прекращения деятельности коалиции».

И все же, несмотря на применение не очень четких формулировок в Регламенте коалиции в Верховной Раде, можно утверждать, что ни один бывший участник этого коалиционного соглашения не сможет документально доказать, что коалиция «Европейская Украина» была исключительно объединением фракций, а не депутатов, входивших в состав этих фракций.

Ответственность президента

Трудно сказать, повлияет ли неуверенность аргументации относительно роспуска парламента на определение президентом Владимиром Зеленским дальнейшей судьбы нынешнего состава Верховной Рады. В политике зачастую имеют вес не аргументы, а политическая целесообразность. А в этом случае есть и определенные мотивы для назначения внеочередных выборов, и негативное отношение избирателей к тем решениям, которые принимались парламентом в течение этих четырех с половиной лет.

В конце концов, основания прекращения деятельности нынешнего парламента так и лезут в глаза. Буквально с его первого шага. Согласно Конституции Украины полномочия народных депутатов «начинаются с момента принесения присяги» (ч. 5 ст. 79). Процедура присяги определена Основным Законом (ч. 4 ст. 79). Однако в ноябре 2014 года захмелевшие от победы и осознания собственного величия народные депутаты ее безнаказанно нарушили. К тому же под объективами телекамер.

А сегодня может наступить и горькое похмелье в виде постановки вопроса: а есть ли Верховная Рада VIII созыва вообще, если принесение присяги произошло не определенным Конституцией способом? Ведь если признать нормальным нарушение конституционной процедуры, то почему тогда следует соблюдать другие конституционные положения? И для чего этот Основной Закон вообще, если он как-то где-то кому-то да мешает?

Стоит отметить, что в новейшей истории уже были попытки прекращения полномочий Верховной Рады весьма сомнительным (с точки зрения соблюдения Конституции Украины) способом, совершенные Виктором Ющенко в 2007 году. Несколько судей Конституционного суда тогда решительно заболели, всесторонней правовой оценки указы главы государства не получили, а вскоре все вроде бы успокоилось достижением чисто политического компромисса за пределами конституционно определенных процедур.

Правда, досрочное прекращение полномочий имеет еще и последствия, о которых перспективные соискатели мандатов и портфелей обычно не вспоминают. Одним из весомых средств воздействия на процесс согласования позиций по большей части не очень сговорчивых фракций в парламенте нового созыва является угроза роспуска и внеочередных выборов. Понятно, как, больно потратив огромные ресурсы на одни выборы, оказаться перед необходимостью тратить не меньше на еще одни. Но этот фактор срабатывает только в парламенте, избранном на очередных выборах.

Ч. 4 ст. 90 Конституции Украины устанавливает: «Полномочия Верховной Рады Украины, избранной на внеочередных выборах, проведенных после досрочного прекращения президентом Украины полномочий Верховной Рады Украины предыдущего созыва, не могут быть прекращены в течение одного года со дня ее избрания». А это значит, что консолидация большинства в таком парламенте может стать невероятно сложным делом, потому что наиболее весомый аргумент достижения коалиционного соглашения президент задействовать уже не сможет. При отсутствии такой консолидации нынешний Кабинет министров хоть и сложит полномочия перед вновь избранной Верховной Радой, но продолжит выполнять свои полномочия до формирования коалиции в Верховной Раде и формирования ею нового состава правительства. А это дело долгое и неопределенное...

Поэтому у главы государства очень непростой выбор, ответственность за который перед народом и будущими поколениями будет нести только он.